5 de maio de 2021

Debate Neo-Neo, o Golpe em Myanmar e a atuação da Organização das Nações Unidas (ONU)

Volume 8 | Número 81 | Mai. 2021





Por: Giovanna Soares Fontes


Durante os anos da Guerra Fria, o tema de "segurança internacional” foi o enfoque central das Relações Internacionais (RI), mas, com o desaparecimento desse conflito no final da década de 1980 e início da década de 1990, o enfoque desse campo de pesquisa mudou para a Economia. No entanto, os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 mudaram novamente as percepções, e não se pode restringir essa nova realidade somente aos Estados Unidos (RUDZIT, 2006, p.297).

Mas, afinal, o que é “segurança”? Segundo Marco Cepik (2018), “segurança” é “uma condição relativa de proteção na qual se é capaz de neutralizar ameaças discerníveis [identificáveis] contra a existência de alguém ou de alguma coisa” - ou seja, trata-se da necessidade de proteger, por vários meios, “informações, sistemas, instalações, comunicações, pessoal, equipamentos ou operações”.

Até os anos 1970, quando a bipolaridade da Guerra Fria ainda dominava o mundo, os estudiosos de Segurança Internacional limitavam o conceito de Segurança para um lado estatal e unicamente militar e nuclear. Com o afrouxamento da tensão desse conflito, e a consequente vitória capitalista, o Sistema Internacional sofreu uma série de mudanças. Esses novos processos resultaram em uma nova agenda de Segurança, a qual passou a propor novas temáticas e atores. Segundo Barry Buzan (1990), essa ampliação implicou em cinco setores aos quais a Segurança Internacional estaria submetida no novo momento: militar, político, econômico, social e ambiental.

Nesse sentido, esse artigo tem como objetivo investigar um tema de segurança, que será o Golpe de Estado em Myanmar e analisar a atuação da Organização das Nações Unidas (ONU) frente a esse golpe militar e político. No dia 1º de fevereiro, os militares derrubaram o frágil governo democrático de Myanmar em um golpe de Estado, quando prenderam líderes civis, fecharam a internet e cancelaram voos. O golpe devolve o país ao pleno regime militar depois de uma curta experiência de quase democracia que começou em 2011, quando os militares, que estavam no poder desde 1962, implementaram eleições parlamentares e outras reformas. Os militares se recusaram a aceitar os resultados da votação, que foi amplamente considerada um referendo sobre a popularidade de Aung San Suu Kyi, chefe da LND, que foi a líder civil de fato do país desde que assumiu o cargo, em 2015.

No entanto, dentro desse contexto do Golpe de Myanmar, existe algo que incomoda: a (não) atuação da Organização das Nações Unidas (ONU). Nascida nos escombros da 2º Guerra Mundial, em 1945, representando as aspirações da humanidade por paz e segurança, a ONU permanece hoje como a maior plataforma de discussão de temas internacionais e a instituição com maior legitimidade para resolver conflitos entre nações e dentro delas. Contudo, não está conseguindo atuar de forma eficaz frente a esse conflito e, consequentemente, nos fazendo questionar: qual a verdadeira eficácia dessa instituição no mundo de hoje?

Essa é a pergunta que tentaremos responder, fazendo uma análise com base na teoria neorrealista e neoliberal. Usaremos a obra “Theory of International Politics”, do autor Kenneth Waltz, publicada em 1979 e considerada o manifesto da teoria neorrealista das relações internacionais. No ano de publicação, corria a Guerra Fria e Waltz identificou semelhanças no comportamento das novas grandes potências - Estados Unidos e União Soviética. Waltz contribuiu decisivamente para o estudo das relações internacionais, simplificando a complexidade das interações entre os estados. 

Também usaremos o pensamento de John Mearsheimer, importante cientista político e teórico realista das relações internacionais norte-americano, atualmente professor da Universidade de Chicago. Abordaremos suas ideias, influenciadas por Waltz, do artigo “The False Promise of International Institutions”, publicado na década de 1990, no contexto pós-Guerra Fria, no qual o teórico traz para o debate as críticas às teorias institucionalistas e a (in)eficácia das instituições internacionais. Para completar, analisaremos as ideias de Keohane e Martin no artigo feito em resposta à Mearsheimer, “The Promise of Institutionalist Theory”, publicado em 1995. Nele, os autores avaliam positivamente a importância das instituições internacionais para a mudança de comportamento dos Estados.

Dessa forma, o desenvolvimento do artigo será dividido em: exposição da história de Myanmar até chegar no Golpe de Estado, explicação da corrente neorrealista e neoliberal e dos pensamentos de Kenneth Waltz, John Mearsheimer, Keohane e Martin e uma análise crítica de uma das instituições internacionais mais importantes da contemporaneidade (já citada anteriormente): a Organização das Nações Unidas (ONU). Por fim, fechamos a resenha retomando os conceitos e argumentos já apresentados no desenvolvimento.



A História de Myanmar até os dias atuais

No dia 1º de fevereiro de 2021, Myanmar sofreu um golpe de Estado após a vitória do partido Liga Nacional pela Democracia (NLD, na sigla em inglês) nas eleições gerais de 2020. Os militares não reconheceram a legitimidade do pleito e o Exército, conhecido como Tatmadaw, ocupou o Senado e o Parlamento, declarando estado de emergência. Os principais líderes de governo foram detidos, entre eles Aung San Suu Kyi, ganhadora do Prêmio Nobel da Paz que depois teve uma atuação controversa no país. Chama a atenção da comunidade internacional a relação frequente entre Myanmar e o regime militar. 

Myanmar é um país localizado no sul da Ásia e que faz fronteira com a Índia, Bangladesh, Tailândia, Laos, China e o Oceano Índico. A Inglaterra anexou o território à Índia, sua colônia, em 1824. O domínio inglês durou mais de cem anos e Myanmar só se tornou um país independente em 1948, um ano depois da Índia.O senso de identidade no país é complexo. Segundo o professor Sebastian Alvarado Fuentes (2021), “a exploração colonial fez com que diferentes etnias fossem obrigadas a conviver. Algumas etnias rivais entre si”. O próprio nome “Myanmar” é questionado. Oficialmente, desde a constituição feita durante o regime militar, em 1989, o país se chama República da União de Myanmar. Entretanto, apoiadores de movimentos pró-democracia não reconhecem a autoridade militar e preferem continuar com o nome Birmânia (ou Burma), que era o termo usado durante o período colonial. Na prática, os dois nomes têm a mesma origem etimológica. No Brasil, há ainda adaptações do nome como Mianmá e Mianmar.

Durante os anos seguintes à independência, Myanmar viveu um breve período de ascensão democrática. Porém, em 1962, aconteceu o primeiro golpe militar. O discurso dos militares no momento do golpe era de que o ato buscava apenas beneficiar a população. A afirmação, mesmo não convencendo boa parte do povo, serviu como um motivo aceitável. No entanto, durante a década de 1980, em decorrência da forte crise econômica, cresceu o nível de consciência civil contra a ditadura . Nesse contexto, surge uma protagonista das manifestações contra a ditadura: Aung San Suu Kyi. Nascida em 1945, Suu Kyi acompanhou os momentos de emancipação do país ao lado do pai, Bogyoke Aung San. Fundador das Forças Armadas do país, ele também criou o Partido Comunista da Birmânia e o Partido Socialista da Birmânia. Considerado o grande herói da independência do Myanmar, Aung San, foi assassinado meses antes do fim do processo. Suu Kyi herdou a influência do pai e o seu envolvimento nos movimentos pró-democracia inflamaram a população. 

Por sua postura, ela se tornou um dos maiores símbolos do pacifismo e da luta pela democracia. Neste período, as manifestações cresceram de forma expressiva e a resposta militar foi brutal: milhares de pessoas foram mortas e a crise eclodiu de vez no país. Suu Kyi, então, assumiu o posto de secretária-geral de um novo partido, o Liga Nacional pela Democracia (LDN). Percorrendo o país em comícios, a presença da ativista incomodou os militares e Suu Kyi foi presa em 1989. Sua prisão funcionou como um incentivo para as lutas da população e as manifestações continuaram pressionando o regime militar e Suu Kyi ganhou o Prêmio Nobel da Paz em 1991. No entanto, sua reputação foi manchada por ter cooperado com os militares e defendido com veemência a mortífera campanha contra os rohingya, um grupo étnico minoritário muçulmano. Em 2019, Suu Kyi representou o país em um julgamento no Tribunal Penal Internacional, no qual defendeu Myanmar das acusações de violência étnica.

Como uma tentativa de apaziguar a situação e incentivar o investimento internacional, o governo militar optou por uma abertura política e criou uma nova constituição para o país. Se 25% das cadeiras fossem ocupadas por militares, eles permitiriam eleições para a Assembleia Nacional. De acordo com o professor Fuentes (2021), “essa estratégia era uma forma de manter os militares no poder, mas se ‘disfarçar’ como uma democracia pela visão internacional”. Em 1990, mesmo depois da criação da Assembleia Nacional e da vitória esmagadora da LDN na primeira eleição, Myanmar ainda estava longe de ser uma democracia. Ocupações estrangeiras, guerrilhas, desastres naturais, denúncias de violação dos direitos humanos e crises financeiras traçaram o caminho que culminou no ano de 2010, quando o país finalmente decidiu fazer uma nova eleição para o Poder Legislativo, depois de duas décadas. Em fevereiro do ano seguinte, o general reformado Thein Sein foi eleito presidente e o regime militar, por fim, foi dissolvido.

Em novembro do mesmo ano, Aung San Suu Kyi e outros presos políticos do regime militar receberam anistia e foram libertados. Em 2016, ela assumiu o posto de Conselheira de Estado e se tornou uma das principais figuras da liderança pró-democrática de Myanmar. Ressalta-se aqui, que mesmo com a democracia estabelecida, o texto da constituição concede aos militares amplos e invulgares direitos: está-lhes reservado um quarto dos lugares de deputados no parlamento e cabe ao Chefe do Estado Maior nomear os ministros da Defesa (que concentra todos os serviços de informação), do Interior e das Fronteiras. 

A popularidade da conselheira garantiu a vitória da LDN nas eleições de 2020. Entretanto, os militares iniciaram uma campanha de desinformação pelas redes sociais e começaram a alegar que as eleições de novembro foram fraudulentas mesmo sem provas. Nos últimos meses do ano, os burburinhos de que um novo golpe militar estava se arquitetando ganharam força e, na manhã do dia 1º de fevereiro, as tropas Tatmadaw ocuparam os prédios do Senado e do Parlamento. O discurso militar sobre estar fazendo isso pelo bem da população se repetiu, somado às acusações de fraudes. Os parlamentares que não eram da porção militar foram presos, Suu Kyi foi levada pelos militares, a mídia foi censurada e o acesso às redes sociais passou a ser controlado. 

Os militares rapidamente tomaram o controle da infraestrutura do país, suspendendo a maioria das emissões de televisão e cancelando todos os voos domésticos e internacionais, segundo relatos. O acesso a telefones e à internet foi suspenso nas grandes cidades. O mercado de ações e os bancos comerciais foram fechados, e longas filas se formaram diante de caixas eletrônicos em alguns lugares. Em Yangon, a maior cidade do país e sua antiga capital, os moradores correram para supermercados para armazenar comida e outros suprimentos.

As décadas da antiga ditadura militar e as consequentes crises políticas e financeiras deixaram uma profunda cicatriz em Myanmar e a presença militar não é aceita pela população. Desde o golpe do dia 1º de fevereiro, manifestações diárias têm tomado conta das ruas das principais cidades do país, principalmente Yangon (ou Rangun). E, mesmo em meio à pandemia, reúnem milhares de pessoas. Entre cartazes e camisetas vermelhas (a cor do partido LDN), os manifestantes marcham entoando frases como “Não queremos ditadura. Queremos democracia” e “não compareçam ao trabalho, nossa revolta tem que vencer”. A resposta da junta militar, entretanto, tem sido violenta: balas de borracha são atiradas nos manifestantes, centenas já foram detidos e, no dia 19 de fevereiro, uma jovem de 20 anos acabou morrendo no hospital. Ela havia sido baleada na cabeça durante a repressão militar aos protestos. A resposta brutal não está de acordo com a abordagem adotada pelos manifestantes, que recuperam a posição não-violenta promovida por Suu Kyi. 

O ambiente digital tem sido um dos grandes protagonistas do movimento de desobediência. Assim como ocorreu com a Primavera Árabe, no começo da década passada, as redes sociais têm sido um espaço comum para os militantes, uma plataforma para combinar movimentos e demonstrar a insatisfação social. Os sites oficiais da junta militar sofreram ataques cibernéticos. O grupo Myanmar Hackers declarou a defesa da democracia e da líder Aung San Suu Kyi e tem derrubado páginas e conteúdos considerados como “propaganda militar”. Outro fator das manifestações é a participação jovem, com referências a elementos da cultura pop. Um dos símbolos adotados pelos manifestantes é o gesto usado pela personagem Katniss Everdeen, na saga cinematográfica Jogos Vorazes. Nos filmes, a personagem incita a população a se manifestar de maneira silenciosa. Mais de duas semanas depois do golpe, a população continua indo às ruas protestar pela volta do regime democrático. Dezenas de milhares se reúnem todos os dias nas principais cidades do país.

No dia 17 de fevereiro, uma primeira entrevista coletiva aconteceu desde a tomada do poder. O brigadeiro-general Zaw Min Tun, porta-voz do conselho governante, garantiu que uma nova eleição será feita e os militares entregarão o poder em breve. No entanto, sem uma data definida, o anúncio dos militares de que o estado de emergência duraria um ano faz a população se questionar até quando a ditadura continuará. Além disso, de acordo com tal pronunciamento, Aung San Suu Kyi está viva, “com boa saúde” e em “em um lugar mais seguro”. 

No âmbito internacional, o levante militar provocou uma reação em cadeia de condenação nos países ocidentais. A União Europeia e o Reino Unido não hesitaram em qualificar a ação das Forças Armadas de “golpe”. A Casa Branca, por sua vez, exortou o exército a “reverter suas ações imediatamente” e ameaçou tomar medidas contra os responsáveis. O Ministério das Relações Exteriores do Brasil emitiu uma nota onde diz que acompanha a situação e espera um rápido retorno do país à normalidade democrática e a preservação do estado de direito. Apesar disso, tampouco usou a palavra “golpe”.

Por enquanto, a nova administração do presidente Joe Biden evitou o uso da palavra “golpe”, que obrigaria Washington a adotar uma série de sanções unilaterais. A Casa Branca parece estar mais inclinada a ações consensuais com outros países afins, entre elas as que o Conselho de Segurança possa adotar. A China esclarece que não participou do golpe – uma das principais parceiras econômicas do país.

Em relação à atuação da Organização das Nações Unidas (ONU) frente a esse Golpe de Estado, a instituição afirma que o controle da internet fere “princípios democráticos fundamentais”. No entanto, o sinal digital ainda está sendo frequentemente cortado ou tendo o acesso censurado pelo governo. O aumento da repressão militar – que, segundo ONGs que auxiliam presos políticos, já conta com 400 detidos – também têm chamado a atenção da ONU e uma sessão extraordinária com os 47 Estados membros do Conselho foi solicitada pelo Reino Unido e a União Europeia. Não houve votação, mas um alerta foi feito pedindo o não envio de tropas para Yangon (maior cidade de Myanmar). “No passado, os movimentos de tropas como este antecederam assassinatos, desaparecimentos e detenções em grande escala”, disse o relator das Nações Unidas Tom Andrews em um comunicado em Genebra. “Estou assustado, dada a confluência destes dois fatores: organização de manifestações e envio de tropas. Os militares podem cometer ainda mais crimes contra o povo de Myanmar”, completou Andrews.

Tal atuação ineficaz de uma das organizações mundiais mais importantes do cenário internacional será analisada mais aprofundadamente e detalhadamente em um próximo capítulo, mas desde então, já podemos começar a nos questionar: qual a verdadeira eficácia dessa instituição no mundo de hoje?



O Debate Neo x Neo

Para responder essa pergunta, primeiro precisamos passar pela explicação da corrente neorrealista e neoliberal das relações internacionais, principalmente das ideias de Kenneth Waltz, John Mearsheimer, Keohane e Martin, como já dito anteriormente.

Kenneth Waltz é um dos mais destacados pensadores de Relações Internacionais. Para o teórico, os Estados são os principais atores do sistema internacional e a anarquia desse sistema tem consequências profundas, gerando incerteza e desconfiança entre Estados e incentivando um comportamento egoísta e violento dos mesmos. Waltz notou que os estados estão dependentes das oportunidades e constrangimentos que dispõem consoante o sistema internacional em que tentam sobreviver e estendeu o conceito de anarquia de Hobbes para condição central e inultrapassável das relações entre os estados – a estrutura – da qual as unidades estão em permanente dependência.

Waltz (1979) tentou formular uma teoria sistêmica das Relações Internacionais, ficando reconhecido por ser fundador da corrente de pensamento chamado neo-realismo. O autor tentou explicar o comportamento dos Estados no sistema internacional anárquico. Para Waltz, o ordenamento anárquico é o principal definidor das regularidades no comportamento dos atores internacionais. Em consequência, a análise da anarquia é requisito necessário para o estudo de qualquer evento internacional. Dessa forma, tendo a anarquia do sistema internacional, os Estados são encorajados a maximizar sua própria segurança e buscar em primeiro lugar sua sobrevivência, o que resulta na balança de poder e faz com que o sistema tenda ao equilíbrio e evite a guerra Além disso, o autor é considerado realista defensivo por acreditar que os Estados não procuram expandir‑se em demasia, mas adquirir o poder suficiente para se resguardar de rivais mais agressivos.

John Mearsheimer (1994), teórico também neorrealista e influenciado por Waltz, defende a tese de que as instituições possuem uma mínima influência no sistema internacional e na ação e comportamento dos Estados e que, por isso, estão distantes de cumprir sua promessa de garantir a estabilidade no mundo pós-Guerra Fria. Segundo o autor, apesar das teorias institucionalistas terem uma grande influência na academia e no mundo político, todas possuem defeitos e distorções e possuem sérios problemas com a lógica causal e poucas evidências empíricas.

Nesse sentido, John Mearsheimer (1994) critica a ideia de que as instituições são o caminho para a cooperação e a paz, pois as teorias que trabalham esse pensamento não descrevem o mundo adequadamente. Para realizar tal crítica, se baseia nos cinco princípios do realismo: a capacidade militar ofensiva e a incerteza das intenções dos Estados, objetivo máximo estatal de sobrevivência, o racionalismo estatal e o sistema anárquico. De acordo com o autor, esses princípios levam a três padrões de comportamento: o temor mútuo dos Estados e a busca estatal pela maximização do poder relativo no sistema e pela sobrevivência. Além disso, John Mearsheimer é intitulado de "realista ofensivo" pois acredita que o objetivo do Estado é maximizar seu poder mundial e a busca por hegemonia. 

Em resposta a Mearsheimer, Keohane e Martin (1995), neoliberais institucionalistas, buscam uma definição mais nítida sobre a teoria institucionalista, de forma defendê-la dos erros que o professor Mearsheimer havia previamente publicado em seu artigo e também indicar os equívocos existentes na versão do realismo do mesmo. Os teóricos defendem a teoria institucionalista, afirmando que as instituições internacionais são significativas e capazes de cooperar para a paz internacional e influenciar as ações dos Estados, usando a OTAN e a Comunidade Europeia como exemplo. Segundo os autores, reivindicar demais para as instituições internacionais seria de fato uma "falsa promessa". No entanto, em um sistema anárquico marcado pelo poder do Estado e por interesses divergentes, as instituições internacionais que operam com base na reciprocidade serão componentes de qualquer paz duradoura. 

Após tudo isso exposto, fica claro que o debate teórico das relações internacionais acompanhou o aumento da complexidade e mudanças do sistema internacional. Nesse contexto, o Neorrealismo e o Neoliberalismo representam uma evolução das teorias realista e idealista-liberal. O primeiro se baseou nas teorias realistas, focando nos Estados como atores unitários e na anarquia do sistema internacional. No entanto, acredito que possui uma falha ao considerar o Estado como um ator coeso e não considerar outras variáveis que podem influenciar a ação dos Estados Já o neoliberalismo considera o Estado como ator central do sistema e a própria anarquia, mas também a relevância das outras variáveis. No entanto, me parece um pouco ilusória a ideia de que as instituições internacionais são promotoras da paz, uma vez que os Estados possuem sim interesses próprios que podem ficar acima da cooperação internacional. 

Tendo isso explicado, passaremos então ao próximo capítulo, no qual analisaremos mais aprofundadamente e detalhadamente a atuação da Organização das Nações Unidas frente ao conflito de Myanmar.



Análise do Papel da ONU no Golpe

Após analisarmos a história de Myanmar até os últimos acontecimentos, as ideias neorrealistas e neoliberais de Kenneth Waltz, John Mearsheimer, Keohane e Martin, iremos para o capítulo chave deste trabalho, no qual investigaremos a atuação da Organização das Nações Unidas (ONU) no Golpe de Myanmar para explorar a verdadeira eficácia dessa instituição no mundo de hoje - questionamento que guia esse artigo. 

Responsável por 170 acordos de paz, a ONU evitou que a Guerra Fria se tornasse um conflito armado entre as duas potências e garantiu que o número de mortos em conflitos diminuísse desde então. Inúmeros tratados internacionais, como o Tratado de Não-Proliferação Nuclear, e agências da organização, como a UNESCO e a UNICEF, contribuem para a manutenção da paz. Sendo assim, nos parece que a teoria neoliberal de Keohane e Martin que diz que as instituições internacionais possuem muito poder e relevância para o sistema internacional e que cooperam para a manutenção da paz está correta. No entanto, apesar dessa atuação honrosa da organização, podemos visualizar também o neorrealismo de Waltz e Mearsheimer quando observamos a inoperância e paralisia da instituição frente a crises, incongruências, guerras e massacres internacionais. Como exemplo, destaca-se a atuação supérflua da ONU frente ao Golpe de Myanmar, que veremos a seguir.

O secretário-geral da ONU, António Guterres (2021), afirmou que fará tudo ao seu alcance para garantir que a comunidade internacional "exerça pressão suficiente" sobre Myanmar para que o golpe de Estado "fracasse". Guterres (2021) afirmou ao jornal "The Washington Post" que "é absolutamente inaceitável mudar os resultados da eleição e a vontade do povo". Além disso, o Conselho de Direitos Humanos da ONU pediu para que os militares de Myanmar suspendam as restrições ao acesso à internet no país. Em uma votação, tal Conselho pediu a soltura de Aung San Suu Kyi e o fim da repressão aos protestos. O relator da ONU para os Direitos Humanos em Myanmar, Thomas Andrews (2021), afirmou que o Conselho de Segurança das Nações Unidas "deve considerar as opções anteriormente utilizadas em situações semelhantes, incluindo sanções, embargos de armas, proibições de viagens e apelos à intervenção do Tribunal Penal Internacional".

No entanto, como vimos anteriormente, a população de Myanmar continua sem acesso à internet, Aung San Suu Kyi continua presa, assim como a repressão violenta aos protestos. Também ainda não está ocorrendo pressão suficiente da comunidade internacional e, mesmo se houvesse, as medidas punitivas necessitariam, para serem efetivas, do apoio dos países vizinhos de Myanmar, como Japão e Cingapura, grandes atores na economia deste país, e que, segundo a análise do Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais (CSIS), podem ser menos entusiastas na hora de impor punições. A China, principal investidor e parceiro comercial da antiga Birmânia e adversária dos Estados Unidos, parece mais disposta a se adaptar para tratar com o novo governo do que a adotar represálias.

Isso porque a China bloqueou uma declaração conjunta do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre o golpe militar ocorrido em Myanmar. Os chineses foram os únicos que não quiseram apoiar a moção apresentada pelo governo do Reino Unido durante uma reunião de emergência. Cabe destacar que essa é a segunda vez em menos de quatro anos que Pequim veta qualquer tipo de iniciativa que envolve o governo de Myanmar. Em 2017, o país vetou que o CS condenasse a ação dos líderes do país contra a minoria étnica rohingya - apenas o plenário da ONU, onde não há possibilidade de veto, condenou a postura da líder "de fato" Aung San Suu Kyi por violar direitos humanos. A China costuma adotar uma postura de não intervenção em crises internas de aliados e na ONU e ao se posicionar desta maneira, o governo chinês está sinalizando apoio aos líderes militares de Myanmar, um país economicamente importante para a China.

Além disso, Myint Thu, representante de Myanmar nas Nações Unidas em Genebra, interveio após essas declarações da ONU para reiterar que as medidas tomadas em seu país respondem às alegadas irregularidades nas eleições de 8 de novembro. Myint Thu (2021) disse ‘estamos enfrentando desafios extremamente difíceis e uma transição difícil que não queremos atrasar, mas esperamos receber mais compreensão e colaboração da comunidade internacional". Ademais, a junta militar no poder em Myanmar destituiu seu embaixador na ONU, que havia pedido o “fim do golpe” no país asiático, onde a repressão a protestos pela democracia continua. “Não seguiu as ordens, nem as diretrizes do Estado, e traiu o país. Por isso, é retirado do cargo”, anunciaram na TV estatal, referindo-se ao embaixador Hyaw Tun.

Nesse sentido, nos parece que mesmo a ONU se esforçando para manter a cooperação e a paz internacional, defender a democracia e os direitos humanos e incentivar sanções, como por exemplo, o isolamento diplomático, não assusta a junta militar que está no poder em Myanmar, uma vez que os Estados vivem em um ambiente anárquico e tem seus próprios interesses, fazendo de tudo para defendê-los. Segundo Yun Sun (2021), diretora para a China do instituto de pesquisas Stimson Center, o Ocidente “pode impor novamente as sanções que foram levantadas um dia, pode usar o isolamento diplomático, pode apresentar resoluções sobre Myanmar na ONU. Mas não acredito que a junta vá mudar sua posição só porque o Ocidente se opõe”.


Conclusão

Esse artigo teve como objetivo responder qual a verdadeira eficácia da Organização das Nações Unidas no mundo de hoje?, usando como plano de fundo o golpe de Estado em Myanmar e as teorias do debate neo x neo. Tal trabalho começou analisando o termo “segurança” nas relações internacionais e depois o Golpe de Estado em Myanmar, passando por toda a história do país, desde que se tornou independente. Cabe destacar aqui que esse golpe de Estado pegou de surpresa tanto o Ocidente, que incentivou o processo de transição e durante anos considerou a chefe de fato do Governo, Aung San Suu Kyi, como um de seus ícones políticos internacionais, quanto a China, que compartilha importantes interesses econômicos e uma fronteira porosa com seu vizinho do sul. Ambos os blocos devem agora enfrentar uma situação que não previram e que pode colocar à prova sua estratégia de política externa.

Após isso, estudamos as teorias neorrealista e neoliberal para embasar nossa pesquisa. O debate neo x neo foi muito importante para o campo de estudos das relações internacionais e para entender também o sistema internacional. Nesse artigo, pudemos analisar grandes teóricos, como Waltz, neorrealista defensivo, que defendia que os Estados são atores unitários e racionais, buscam maximizar sua segurança e operam em um ambiente estrutural anárquico; Mearsheimer, neorrealista ofensivo que também acredita na racionalidade do Estado e na anarquia do sistema internacional, e duvida do papel de importância que as instituições possuem na garantia da estabilidade internacional; e Keohane e Martin que acreditam no poder e na relevância das instituições internacionais no sistema internacional. 

Além disso, também foi visto que a teoria neorrealista e neoliberalista possuem falhas, mas nos ajudam a compreender a realidade e se complementam em certos aspectos. Tendo exatamente isso em vista, podemos chegar a algum resultado em relação ao questionamento que guia esse trabalho. Nesse sentido, analisando criticamente a Organização das Nações Unidas (ONU), principalmente em relação a sua atuação no Golpe de Estado de Myanmar, que foi o que fizemos no capítulo anterior, podemos perceber que a instituição ainda possui algum prestígio e relevância no sistema internacional para garantir a cooperação e paz internacional, porém possui pouquíssimo poder em outros cenários, uma vez que o sistema internacional é anárquico e os Estados possuem sim interesses próprios que podem ficar acima da cooperação internacional. 



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POTAL G1 Mundo. Chefe da ONU pede pressão para que golpe em Mianmar fracasse; Facebook é bloqueado no país. G1 Mundo, 04 fev.20021. Disponível em: <https://g1.globo.com/mundo/noticia/2021/02/04/chefe-da-onu-pede-pressao-para-que-golpe- em-mianmar-fracasse-facebook-e-bloqueado-no-pais.ghtml >. Acesso em: 01 de março de 2021.


Giovanna Soares Fontes é feminista, anticolonialista e graduanda em Relações Internacionais na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Também é pesquisadora de gênero na América Latina no Observatório Feminista de Relações Internacionais (OFRI) e no projeto de pesquisa e extensão da UFRJ Debates Pós e Decoloniais, que promove reflexões em torno do Sul Global.



14 de abril de 2021

Criando um modelo de análise sobre investimento externo direto da China: notas introdutórias

 Volume 8 | Número 80 | Abr. 2021




Por Bruno Hendler
Professor de Relações Internacionais (UFSM)


A internacionalização de capitais chineses tomou corpo após 2008 e ganhou ainda mais força a partir de 2013 com a oficialização da Nova Rota da Seda. Muito tem-se pesquisado sobre o assunto e dois tipos de abordagens prevalecem: de um lado há análises “macro” baseadas em bancos de dados como o China Global Investment Tracker (SAGGIORO GARCIA, 2020; SANTOS et al, 2020). Tais estudos focam-se em setores, valores, número de projetos e países envolvidos. De outro, há estudos de caso que se voltam ora para a inserção da China nas cadeias globais de valor por meio de projetos específicos (BARBOSA, 2020; PINTO, 2015), ora para os impactos socioeconômicos gerados por tais projetos (SHINN, 2015).

Este ensaio busca preencher a lacuna entre as duas abordagens, propondo um modelo que capte tendências mais amplas a partir de casos específicos. Isto porque há uma série de fenômenos desconsiderados na zona cinzenta entre os dados macro e os estudos de caso, como aspectos estratégicos, impactos socioambientais e tensionamentos ou alinhamentos com elites do país parceiro (PP).O modelo percorre o caminho indutivo: deriva-se, a partir de casos concretos, um “mínimo denominador comum” de informações inerentes aos projetos de IED concluídos e/ou operados por empresas chinesas. Assim, propomos um conjunto de perguntas quantitativas e qualitativas que devem ser aplicadas aos casos específicos de IED de empresas chinesas visando encontrar padrões entre eles e abrir caminho para novas pesquisas na área.

Modelo de análise de projetos de investimento externo da China

Setor

Especificação

Variáveis

Parte 1. Dados macroeconômicos

 

Informações básicas

Empresas envolvidas

Controle das ações

Financiamento

Tipo de aquisição

Custo do projeto

Atividade-fim

 

Motivação

Recurso natural

Redução de custo de produção

Facilidades fiscais ou legislativas

Mercado consumidor

Tecnologia e know-how

Expectativa de vantagens cambiais

Temor de mudanças no país de origem

 

 

 

 

Parte 2. Dinâmica estratégica

Conexão China x Uso dual

 

Direta/Militar

Direta/Civil

Indireta/Militar

Indireta/Civil

Sem uso dual

China

Contrapeso de poder

Contrapeso a grande potência

Contrapeso a potência regional

Ausência de contrapeso

País Parceiro

Bandwagon com a China

Contrapeso a grande potência

Contrapeso a potência regional

Ausência de contrapeso

 

 

 

 

Parte 3. Impactos domésticos

Elites beneficiadas

 

Alinhamento

Econômicos

 

Políticos

 

Elites deslocadas/prejudicadas

 

Tensionamento

Econômicos

 

Políticos

 

Impactos sociais e ambientais

 

Bens comuns: ar, água, solo

Questões sanitárias

Desapropriação de terras

Questões trabalhistas

Questões culturais/identitárias

Fragmentação estatal

Papel da China

Respeito à soberania

Apoio ao separatismo

Geração de emprego e renda

 

Número de empregos gerados

Renda média dos trabalhadores

Transferência/absorção de tecnologia

Empresa chinesa

Transferência de tecnologia

Absorção de tecnologia




PARTE 1: DADOS MACROECONÔMICOS


O modelo é dividido em três partes. A parte 1 corresponde à coleta de dados macroeconômicas e pode ser dividida em duas subpartes. A primeira diz respeito a informações básicas de um projeto, como: ano de oficialização/entrada em operação do projeto; empresa com controle majoritário do projeto; a natureza pública ou privada desta empresa; tempo de concessão; custo do projeto; fontes de financiamento; o tipo de atividade executada; e o estágio em que se encontra o projeto.

A segunda subparte aborda as causas determinantes (pode haver mais do que uma) para a decisão de uma empresa em executar um projeto de exportação de capital. Seguindo a literatura especializada, propõe-se os tópicos ali indicados: acesso a recursos naturais; redução dos custos de produção; facilidades fiscais e legislativas do PP; exploração de mercado consumidor; absorção ou transferência de tecnologia e/ou know-how; expectativa de vantagens cambiais; e temor de mudanças políticas ou fiscais no país de origem (YAO, WANG, 2014; SANDRONI, 2008; RODRIGUES, HENDLER, 2018).

Note-se que os componentes da Parte 1 tendem a gerar indicadores quantitativos, não apenas no tocante aos valores e ao controle acionista, mas também no que diz respeito aos tipos de aquisição e de atividade-fim. Isso porque, a partir desses dados, é possível buscar correlações, descobrindo, por exemplo, que: no universo de projetos de ferrovias construídas por empresas chinesas no Sudeste Asiático, “W%” são feitos por estatais chinesas em parceria com estatais locais, “X%” são majoritariamente financiados por um banco público da China, “Y%” decorrem de investimento tipo greenfield e “Z%” passam a ser operados por uma empresa do país parceiro após “n” anos de concessão. Assim, a primeira parte deste modelo já é capaz de produzir dados relevantes sobre um ou outro setor específico de IED da China em determinado país ou região.

Já as “causas determinantes” são um compilado de fatores apontados pela literatura ortodoxa, que tende a separar as dinâmicas econômicas das geopolíticas e estratégicas. Para preencher este gap, propõe-se a Parte 2 do modelo, que contém os seguintes itens: conexão direta ou indireta com a China; possibilidade de uso dual (civil/militar); e contrapeso a rivalidades regionais ou de grandes potências. 


PARTE 2: DINÂMICA ESTRATÉGICA

Os dois primeiros itens da Parte 2 são trabalhados conforme a tabela abaixo:

Tabela 2. Conexão com a China x Uso dual

 

Uso dual para forças militares

Uso dual para atividades civis

Sem uso dual

Conexão direta

Direta-Militar

Direta-Civil

Conexão indireta

Indireta-Militar

Indireta-Civil

 



Na coluna vertical propomos a categoria “conexão com a China”. A conexão direta ocorre quando a atividade-fim gera algum tipo de rede física (no caso de infraestruturas) ou comercial (no caso de mercadorias) que conecta o país parceiro à China (GUERRA, 2020). Exemplos disso são estradas, ferrovias ou redes de energia (como a usina hidrelétrica de Myitsone no Mianmar ou os gasodutos com a Ásia Central (SCMP, sem data)) e a própria instalação/operação de complexos agrícolas ou extrativistas que têm como destino a exportação para a China (caso das minas de níquel na Indonésia (JONG, 2019), ou da compra de terras agrícolas em países africanos (FAO)).

Já a conexão indireta corresponde a projetos cuja atividade-fim esteja voltada para o mercado do PP ou de um terceiro país (GUERRA, 2020). Trata-se de projetos dos mais variados setores como: infraestrutura de transportes (a ferrovia Jacarta-Bandung na Indonésia ou a ponte Binondo-Intramuros em Manila, nas Filipinas); a aquisição/operação de usinas hidrelétricas (como no Brasil pela China Three Gorges (CTG)); a construção/operação do redes de transmissão elétrica (como o linhão Belo Monte-Rio de Janeiro pela State Grid); a operação de manufaturas têxteis de empresas privadas chinesas no Vietnã e no Camboja; e uma infinidade de outros projetos de construção civil, de tecnologia da informação e de serviços.

Os portos e aeroportos caem no limbo entre a conexão direta e indireta, mas optamos por classificá-los no segundo tipo. Tomemos como exemplo a expansão do Porto de Cabinda, em Angola (GCR, 2017): por mais que suas operações estejam voltadas para a exportação de petróleo para o mercado chinês (conexão direta), este comércio se dá, em grande parte, em águas internacionais e a conexão da China com o porto está sujeita a uma série de variáveis que fogem do controle deste país. Isso vale também para os dois aeroportos construídos no Djibuti (CHAZIZA, 2021). Por mais que empresas chinesas tenham controle dessas instalações, elas atendem à demanda de mercado do país ou da região e o acesso a elas é mais incerto e depende de mais variáveis do que o acesso a rodovias e ferrovias que ligam o território chinês a seus vizinhos. 


USO DUAL

Na linha horizontal propomos o termo “uso dual” que, a partir de Miller (2018), definimos como: o uso ou a possibilidade de uso dos projetos, por parte do governo da China, para atender a objetivos estratégico-militares, seja por meio de suas forças armadas ou por meio de atividades civis. Isto é, quando se trata de estradas que podem comportar divisões blindadas, ferrovias que podem transportar tropas e armamentos, portos que têm calado para receber navios de guerra e aeroportos que podem abrigar aviões de combate, estamos diante do uso dual para forças militares porque estas instalações são de uso civil, mas têm capacidade para tornarem-se ferramentas de guerra (Thorne, Spevack, 2017). Assim, as estradas e ferrovias que ligam a China ao Sudeste Asiático e que têm sido construídas e ampliadas por empresas chinesas são o típico caso da categoria “direta-militar”, pois há conexão direta com o território chinês e podem ser usadas pelas forças armadas.

Já casos de cooperação em tecnologia de ponta pertencem à categoria “indireta-militar”. Estes ocorrem quando projetos na área cibernética e aeroespacial, por exemplo, podem ter um PP como cliente, mas também podem servir como ferramentas de espionagem, acesso a informações sigilosas, sabotagem e chantagem (Chong, 2014). Ademais, os portos e os aeroportos que têm capacidade para o uso das forças armadas também entram nesta classificação porque, como vimos, não geram conexão direta com o território da China.

Já o uso dual para atividades civis corresponde a setores que podem ser usados para fins estratégico-militares por atores outros que não as forças armadas da China. Exemplo: quando uma empresa opera o sistema elétrico ou ferroviário de um PP ela tem a capacidade de sabotar serviços essenciais daquele país em caso de guerra. É claro que esta é uma opção extrema, mas há toda uma zona cinzenta entre as dinâmicas empresarial e estatal que faz do IED chinês, principalmente de empresas estatais, uma ponta de lança de influência sobre governos estrangeiros. Assim, casos como a ferrovia Jacarta-Bandung e a aquisição/operação de parte da malha elétrica brasileira pela CTG enquadram-se na categoria “indireta-civil”, posto que são casos de conexão indireta com a China e podem ser usados para uso dual por atores não militares da China.

Já a categoria “direta-civil” é incomum porque trata-se de casos em que: a) a China, e não o PP, é o ponto final da cadeia (acesso a recursos primários); ou b) a China se utiliza dessas redes para exportar produtos de maior valor agregado. Assim, a interrupção do fornecimento de gás da Ásia Central ou da circulação de trens entre a China e o Sudeste Asiático seriam prejudiciais a todas as partes.

Por fim, há os casos sem possibilidade de uso dual. Em geral, esses projetos estão ligados a setores em que a China tem maior dependência, como a importação de produtos primários (carvão da Indonésia, minério de ferro do Brasil, petróleo da Venezuela) ou setores mais integrados nas cadeias globais de valor, que geram interdependência e tendem a ser operados por empresas privadas (como nas cadeias de semicondutores e de têxteis entre empresas privadas chinesas e vietnamitas ou filipinas) (Pinto, 2015; Cabegin, 2015). No primeiro caso a China é que pode tornar-se refém do fornecimento da commodity, e no segundo há uma complementariedade produtiva cuja interrupção pode ser nociva a todos os lados. É por esta razão que a categoria “direta-civil” corresponde, na prática, ao mesmo que a categoria “sem uso dual”.


EQUILIBRIO DE PODER

Ainda na parte 2 há a questão do equilíbrio de poder. Tendo como base a premissa do neorrealismo das relações internacionais (Waltz, 1979), de oposição entre movimentos de contrapeso de poder (balance of power) e de bandwagon, o pesquisador deve se perguntar: o projeto em questão pode ser usado pela China como contrapeso a uma grande potência extrarregional ou a uma potência regional? O PP tende a se utilizar do projeto e da proximidade com a China (bandwagon) para se contrapor a um rival regional ou a uma grande potência? Em suma, primeiro esta variável é respondida de forma binária (sim ou não); e em caso positivo, é necessário um refino qualitativo, que justifique esta resposta.

Há inúmeros exemplos de casos positivos. Alguns dos projetos que compõem o corredor logístico China-Paquistão, tais como a planejada rodovia entre Xinjiang (na China) e Gilgit Baltistan (no Paquistão) (TET, 2021), têm como objetivo geopolítico a contenção da Índia enquanto potência regional. A construção de um porto civil em Suhanoukville e a reforma de um porto militar com antigas instalações dos EUA em Ream, ambos no Camboja, por empresas chinesas indicam a lógica dual fundida à geopolítica (AMTI, 2021): para Phnom Penh estes projetos reforçam o bandwagon com a China e fortalecem a posição do Camboja frente a dois vizinhos mais fortes (contrapeso), o Vietnã e a Tailândia. Já para Beijing esses projetos são movimentos de contrapeso à projeção dos EUA no Sudeste Asiático.

No limite, todo projeto de IED é geopolítico, pois nada está fora do espaço geográfico e todo ponto do planeta recebe algum tipo de projeção de poder. Porém, nosso modelo também precisa considerar casos em que não há objetivos geopolíticos claros de contrapeso ou bandwagon. Em geral, trata-se do protagonismo de corporações privadas, como a construção de prédios residenciais e comerciais em grandes centros urbanos, a criação de complexos de turismo e entretenimento e a operação de empresas de serviços de tecnologia da informação, telefonia e assistência técnica. É certo que esses laços econômicos também reforçam as relações bilaterais da China com o PP, mas caberá ao pesquisador avaliar se cada projeto, especificamente, contribui de forma significativa para uma dinâmica de contrapeso de poder ou de bandwagon.


PARTE 3: IMPACTOS DOMÉSTICOS

Por fim, a terceira parte trata dos impactos no PP como: benefícios ou prejuízos a elites políticas e econômicas; impactos socioambientais; influência em processos de fragmentação estatal (separatismos, nacionalismos, etc); geração de emprego e renda no PP; e transferência/absorção de tecnologia. Os dois primeiros pontos são essencialmente qualitativos porque todo projeto de IED gera efeitos nas elites, na sociedade e no meio-ambiente, de forma que o desafio consiste em mensurar o tipo e o grau deste impacto. Já os demais tendem a ser mais “binários” porque: i) processos de fragmentação estatal têm causas diversas, de forma que projetos de IED costumam ser, no máximo, uma variável interveniente e não uma causa direta; e ii) geração de emprego e renda, bem como difusão tecnológica são indicadores “mensuráveis”. 

É claro que a composição de elites de um país é mais complexa, mas este modelo tenta capturar os alinhamentos de classes, isto é, elencar quais frações tendem a ser beneficiadas ou prejudicadas em face a um projeto de IED da China. Cabe aqui uma observação: esta tabela pode ser preenchida de acordo com os impactos de um único projeto de IED ou de uma quantidade maior de projetos que sejam do mesmo setor. Em outras palavras, se há três projetos de três diferentes empresas chinesas de extração de minério de ferro ou de agricultura atuando na mesma região/país, é possível que seus impactos nas elites sejam analisados de forma conjunta. Por fim, as perguntas que devem ser feitas são: os grupos beneficiados tendem a se alinhar aos interesses dos atores chineses? Como isso ocorre? E os grupos deslocados/prejudicados tendem a tensionar ou romper a relação com a China e com os grupos beneficiados?

O item “impactos sociais e ambientais” tem como objeto os grupos subalternos, em oposição às elites do item anterior. Mais do que elencar tais grupos, um trabalho comparativo deve, por exemplo, verificar se há um padrão de impactos socioambientais em um conjunto de projetos da mesma empresa ou de empresas diferentes do mesmo setor. Outra problemática de pesquisa pode investigar como a legislação ambiental ou trabalhista foi flexibilizada por meio da atuação de elites domésticas beneficiadas e em detrimento dos interesses de comunidades locais, seja de populações originárias que dependem de bens comuns (água ou solo), seja de uma nova classe de proletariado formada pelo projeto em questão. Este é o tipo de cruzamento de dados que estudos sobre a ascensão da China precisam fazer.

Portanto, note-se que projetos semelhantes (de exploração de um recurso natural que seria destinado à China – um por conexão indireta, outro por direta) teve impactos praticamente opostos: no caso do Sudão do Sul, o investimento chinês fortaleceu elites políticas que buscaram a independência; no caso do Mianmar, o projeto não apenas teve forte impacto socioambiental, como também reacendeu a guerra civil e arranhou as relações com o PP. Neste segundo caso, Beijing optou por não apoiar o movimento separatista, enquanto adotou uma postura de neutralidade dúbia no Sudão. O porquê desta diferença é outra boa pergunta de pesquisa para um estudo comparado.


CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente ensaio teve como objetivo contribuir para o debate sobre os impactos do IED da China no mundo. Naturalmente, o modelo proposto não é um formato completo e encerrado, mas pode servir como base para pesquisadores que se dediquem a estudar os impactos da exportação de capitais da China de forma interdisciplinar, conectando indicadores macro com dinâmicas específicas.



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