1 de junho de 2021

Relações China-Oriente Médio: para além do petróleo

Volume 8 | Número 82 | Jun. 2021




Por Luís Filipe de Souza Porto


É comumente percebido que o engajamento da República Popular da China (RPC) no Oriente Médio é impulsionado principalmente por interesses econômicos, e que a RPC prefere evitar os conflitos na região tanto quanto possível. Seu marco “Iniciativa do Cinturão e Rota” ou “Belt and Road Initiative” (BRI), lançado em 2013 como uma estratégia global de desenvolvimento de infraestrutura, contribui para essa percepção. Essa noção, no entanto, ignora o contexto mais amplo do envolvimento da China no Oriente Médio, tanto histórico quanto contemporâneo.

Em março de 2021, o ministro das Relações Exteriores da China, Wang Yi, iniciou uma turnê por seis países do Oriente Médio, permitindo notar que as relações da China com a região expandiram significativamente, incluindo não apenas interesses energéticos, mas também pautas de cooperação financeira ou até mesmo a mais recentemente “diplomacia da vacina”.

A atuação da China no Oriente Médio reflete a evolução do pensamento da política externa chinesa, em linha com a ascensão do país como uma superpotência econômica. A escolha de parceiros na região foi influenciada por considerações ideológicas e uma narrativa anticolonial e anti-imperialista compartilhada. Mas sua transformação em uma potência econômica inevitavelmente alterou suas prioridades e influência no Oriente Médio. Sua penetração econômica na região se reflete no conjunto de acordos de cooperação que celebrou com os Estados regionais, bem como nos formatos de cooperação sub-regional, a exemplo do Fórum de Cooperação China-Países Árabes. 

O envolvimento crescente da RPC no Oriente Médio pode ser impulsionado por sua necessidade de recursos para alimentar seu crescimento econômico; no entanto, há inevitavelmente uma dimensão política a ser considerada, devido não só ao fato de a China ter assento no Conselho de Segurança da ONU (CSNU) e buscar projetar a imagem de uma superpotência “responsável”, mas também por causa da necessidade de proteger seus investimentos e interesses comerciais na região.

A influência crescente da China no Oriente Médio geralmente pode ser recebida positivamente, ou até mesmo bem-vinda; no entanto, os países da região têm perspectivas muito diferentes e frequentemente conflitos de interesses na forma como se relacionam com a RPC. Este trabalho analisa essas perspectivas levando em consideração as iniciativas recentes da China na região, como a assinatura de acordo com o Irã, em 2021, em um momento de rivalidade crescente entre os EUA e a China.



O contexto de engajamento da China no Oriente Médio

O envolvimento da RPC é relativamente novo no Oriente Médio, apesar do fato de que as dinastias imperiais que governaram a China por dois milênios mantiveram relações com os reinos e impérios da região ao longo da história. A Pérsia/Irã e o Império Turco Otomano estiveram vagamente conectados à China - principalmente por meio da antiga Rota da Seda no continente - por séculos. Embora a China também estivesse ligada a outros povos da região, as relações sino-árabes (MFA, 2016), bem como os contatos da China com o moderno Estado de Israel, são empreendimentos relativamente novos. Consequentemente, nenhuma visão chinesa do Oriente Médio como uma região geopolítica distinta emergiu[1]. Em vez disso, a RPC se concentrou em desenvolver relações bilaterais com seus parceiros regionais[2].

A presença crescente da RPC no Oriente Médio pode ser interpretada como uma consequência direta das mudanças na doutrina externa e de segurança de Pequim. A estratégia militar de Mao Zedong, representada na passagem "Onde o inimigo avança, nós recuamos. Onde o inimigo recua, nós perseguimos", ainda pode ser válida, mas sob os líderes subsequentes, a política externa e de segurança da China evoluiu gradualmente. O advento do atual líder chinês Xi Jinping marcou o afastamento da política de “baixo perfil” defendida por Deng Xiaoping, inaugurando uma nova era “que vê a China se aproximando do centro do palco e dando maiores contribuições à humanidade” (JINPING, 2017, p. 6).

O lançamento da BRI em 2013, a publicação em 2015 da Estratégia Militar da China referindo-se aos “princípios estratégicos de defesa ativa” (CHINA STATE COUNCIL, 2016) e o discurso de Xi no 19º congresso nacional do Partido Comunista da China sinalizaram uma política externa muito mais ativa e com disposição para defender, de forma ainda mais assertiva, os interesses chineses, especialmente no exterior. 

Essa transformação refletiu-se claramente na evolução das relações da RPC com os Estados do Oriente Médio: não só a China expandiu sua presença, embora prudentemente se abstenha de tomar partido nos múltiplos conflitos da região, mas também conseguiu atrair um número significativo de Estados regionais (Bahrein, Egito, Irã, Iraque, Israel, Jordânia, Kuwait, Líbano, Omã, Territórios Palestinos, Catar, Arábia Saudita, Síria, Turquia, Emirados Árabes Unidos e Iêmen) para seu projeto BRI.


Parceiros da China no Oriente Médio

A China tem uma gama diversificada de parceiros no Oriente Médio e seu relacionamento com os vários países evoluiu em diferentes estágios. A escolha de parceiros por Pequim foi originalmente ditada por considerações ideológicas e políticas, e não geoestratégicas. O status não-alinhado da RPC, seu papel na Conferência de Bandung, a ideologia do internacionalismo comunista (chinês) e a rejeição do imperialismo forneceram o contexto para “escolher” parceiros na arena internacional nas décadas de 1950 e 1960, onde os países com as relações diplomáticas oficiais com a ROC/Taiwan não estavam dispostos ou não podiam fazer parceria com a RPC/China. 

Após a proclamação da RPC em 1949 e a formulação de uma nova abordagem para as relações internacionais, os “Cinco Princípios de Coexistência Pacífica” (DIÁRIO DO POVO, 2015), definidos pelo então primeiro-ministro chinês Zhou Enlai, a saber: i) Respeito mútuo pela integridade e soberania territorial uns dos outros; ii) Não agressão mútua; iii) Não interferência mútua nos assuntos internos uns dos outros; iv) Igualdade e benefício mútuo, e; v) Coexistência pacífica.

Os Cinco Princípios permanecem até hoje os pilares básicos das relações chinesas com os países do Oriente Médio. O primeiro país árabe a reconhecer a RPC foi o Egito, em 1956, seguido no mesmo ano pela Argélia, Iraque, Marrocos, Iêmen do Norte, Síria e Sudão, todos os quais - mais Jordânia, Kuwait, Líbano, Líbia e Tunísia - tornaram-se membros do Movimento Não Alinhado (MNA), na década de 1960. Os princípios de não intervenção e não interferência, especialmente no auge das guerras árabe-israelenses e após as guerras de descolonização, tiveram ressonância especial para os Estados árabes e forneceram uma plataforma ideológica comum com a China. Com a reforma e a política de abertura de Deng Xiaoping no início dos anos 1980, os objetivos econômicos tornaram-se critérios-chave na seleção de parceiros, especialmente aqueles no Oriente Médio que poderiam fornecer recursos energéticos necessários. Isso aumentou a importância dos países relevantes, especialmente no Golfo Pérsico, que eram os mais fáceis de acessar, e tornou a proteção de suprimentos estáveis ​​e contínuos uma prioridade fulcral na agenda de política externa e de segurança da China (MERKLE, 2016). Embora a Arábia Saudita e o Irã continuem a ser as fontes importantes de recursos energéticos para a China (EIA, 2020), o alcance mais distante, ou seja, para a África (FERNANDES, 2020), tornou-se parte da estratégia de Pequim para diversificar as importações chinesas.

As parcerias da China com países do Oriente Médio geralmente tendem a corresponder às três categorias principais de parcerias estratégicas, parcerias estratégicas abrangentes e parcerias potenciais (CUNHA, 2018), com algumas outras “subcategorias” designando atributos específicos do relacionamento em questão (por exemplo, a parceria cooperativa abrangente com a Turquia ou a parceria inovadora abrangente com Israel), a característica distintiva é que se trata de parcerias sem alinhamento.

Há de se fazer notar a oposição sutil da interpretação chinesa do conceito de “aliança” - uma característica distintiva da doutrina e estratégia da política externa de Pequim -, que só pode ser parcialmente atribuído à mudança no entendimento da segurança militar e da guerra após a Guerra Fria. O fato de a experiência da China com as duas grandes alianças militares das grandes guerras não ter sido positiva também pode ter contribuído: a aliança soviético-chinesa foi um fracasso, enquanto a OTAN, liderada pelos EUA - da perspectiva chinesa – promove a insegurança para os que não fazem parte da organização (LUCENA SILVA, 2011).

As parcerias chinesas, portanto, embora não ofereçam alinhamento, com seus múltiplos formatos e níveis, apresentam a vantagem da flexibilidade. Além disso, elas estão firmemente baseadas no benefício mútuo dos “Cinco Princípios” e fornecem escopo para cobrir uma ampla gama de campos e tópicos potenciais, enquanto deixam questões potencialmente problemáticas de lado.


O fator Estados Unidos nas relações com o Oriente Médio

À medida que a China expande continuamente sua presença na região, o Oriente Médio se torna cada vez mais uma esfera de contenção e competição entre os EUA e a China (e, em menor grau, com outros atores, incluindo a UE). No entanto, a presença e prontidão de ambos os Estados deve ser considerada dentro de um escopo de atuação mais abrangente. Embora os EUA tenham reduzido discretamente sua presença no Oriente Médio (GONÇALVES, 2021), não pode se desligar da região: por um lado, precisa manter sua influência estratégica sobre o fluxo de recursos energéticos; por outro lado, seus aliados locais não se sentem seguros em uma ordem regional cada vez mais frágil e insegura. Na última década, a China, em parte como resultado da necessidade de garantir recursos naturais para sua economia em expansão, começou a “marchar para o oeste” (DIRMOSER, 2017), para preencher parcialmente o vácuo deixado pela União Soviética/Rússia. Embora esteja pronta para se engajar com atores que os estadunidenses e europeus, com base em suas próprias normas e/ou sanções, mantêm à distância, é relutante em assumir um papel político e militar na região (LIM, 2019). Evitar conflitos e política de não interferência é também cumprimento dos princípios da política externa chinesa tradicional, segundo os quais os conflitos devem ser resolvidos pacificamente. 

Embora a crescente presença econômica da China na região ainda possa levá-la a mudar de ideia, a liderança chinesa não considera os eventos do Oriente Médio uma preocupação estratégica primária, e não pensa que eles representem uma ameaça à paz e à ordem mundial. Como observa MANDELBAUM (2020, p. 1) os líderes chineses veem a segurança como inextricavelmente ligada à governança e ao desenvolvimento, pois o país “deseja uma região previsível e estável, o quanto for possível, na qual possa desenvolver atividades comerciais e investir”. Consequentemente, a China espera que sua influência crescente na região possa gradualmente deslocar a influência estadunidense. No momento, entretanto, Pequim parece satisfeita em colher os benefícios econômicos da estabilidade e deixar os EUA assumirem a liderança no fornecimento de paz e segurança na região, contanto que seus próprios interesses econômicos não sejam prejudicados. Nesse sentido, a China pode usar seu assento permanente no CSNU para impedir as posturas e estratégias dos Estados Unidos e da Europa na região do Grande Oriente Médio (por exemplo, no bloqueio da ação da ONU no Sudão; veto de resoluções sobre a Síria etc.). 

O BRI, inicialmente consistindo de uma rota terrestre através da Eurásia e uma rota marítima através da região do Oceano Índico, é sustentado por uma série de projetos de infraestrutura chave (por exemplo, o gasoduto Ásia Central-China e a linha ferroviária Pap-Angren ao longo da rota terrestre, os portos de Gwadar, Khalifa, Doraleh e a Zona Econômica do Canal de Suez ao longo da rota marítima, entre outros) projetados para ligar os mercados do Mar da China Oriental ao Mediterrâneo, entre outras ambições geoeconômicas e geoestratégicas. Este grande esquema deve ser analisado não apenas como um esforço para contrabalançar os EUA, mas também como uma iniciativa que reflete uma aspiração comum compartilhada pela China e muitos Estados da região, segundo a qual a influência dos EUA na Ásia é restringida por uma potência asiática. O fato de ser apresentado como um projeto apolítico torna ainda mais difícil para os EUA desafiarem diretamente o BRI. No entanto, a expansão da escala e do alcance do BRI, especialmente no Oriente Médio e até mesmo com os aliados dos EUA (os Estados Árabes do Golfo e Israel) ansiosos por participar, tornou-se uma questão de crescente preocupação para Washington. Mais indicativos a este respeito são os projetos portuários: i) Porto Khalifa dos Emirados Árabes Unidos; ii) Duqm de Omã; iii) Jizan da Arábia Saudita e; iv) Porto Said e Ain Sokhna do Egito. Mas, embora as parcerias chinesas e os próprios projetos do BRI tenham se desenvolvido aparentemente sem obstáculos, a linha dura adotada pelo governo Trump em relação ao Irã destacou os limites da prontidão da China e dos Estados regionais para desafiar os EUA. Apesar do recente acordo do Irã com a China, e demais iniciativas chinesas na região, ainda é cedo para prever se o Oriente Médio se tornará uma arena de luta por uma nova ordem mundial entre os EUA e a China. 


Hard Power ou Soft Power?

Embora o BRI tenha sido apresentado por Pequim como um projeto econômico, está claro que sua combinação de incentivos políticos, econômicos, geoestratégicos e estratégicos está criando interdependências, não apenas garantindo vantagem competitiva para as empresas chinesas (BRADSHER, 2020), mas ampliando o soft power da China no Oriente Médio (MEGERISI et al, 2020). Não é inconcebível que a expansão da China na região possa, no futuro, levar ao uso de hard power na defesa de seus interesses econômicos; no entanto, até agora as atividades militares chinesas no Oriente Médio e arredores são restritas à prevenção de ameaças terroristas e à participação em missões antipirataria ao redor do Chifre da África. A abertura da primeira base militar chinesa em Djibouti, bem como o exercício naval conjunto China-Rússia-Irã no Golfo de Omã em dezembro de 2019, no entanto, pode sinalizar que a China está aumentando sua presença militar dentro e ao redor da região e corrobora para afirmações de que a China deseja desempenhar um papel mais importante na promoção da paz e da estabilidade na região.

No entanto, os interesses econômicos também podem ser a base de um soft power em expansão, expressados em megaprojetos de construção e engenharia com alta participação de empresas chinesas, como o metrô de Teerã e a ferrovia Haramain, na Arábia Saudita (BHAYA, 2018). O soft power da China também é reforçado por meio de programas de intercâmbio cultural e bolsas de estudos oferecidos em universidades chinesas e a rede de 23 Institutos Confúcio na região (YELLINEK et al, 2020). 

A atual pandemia de Covid-19 afetou negativamente a imagem da China no Oriente Médio, alimentando suspeitas sobre a China como o país de onde o vírus se espalhou e ressentimento contra as comunidades chinesas que vivem na região (SCHWIKOWSKI, 2018). Ao mesmo tempo, a Health Silk Road (HSR), um projeto proposto pela China em 2017, está lentamente evoluindo para uma parte da BRI conforme a estrutura de assistência global da China. Além disso, destaca-se a “diplomacia da vacina” da China, com intuito de preencher um vácuo de accountability e responsabilidade no início da pandemia, mas ainda em acontecimento; portanto, ainda não pode ser avaliado se o impacto dessas iniciativas será o suficiente para contrabalançar as percepções negativas provocadas pela crise pandêmica. 


Conclusão

A política de "marcha para o oeste" da China, em um momento em que outras potências globais reduziram sua presença ou perderam credibilidade no Oriente Médio, e os EUA anunciaram que estão mudando a atenção para a Ásia, oferece a Pequim uma série de possibilidades. No entanto, existem muitos pontos de interrogação com implicações para os atores regionais e externos. Até agora, a estratégia global da China tem se concentrado em salvaguardar a soberania, as águas marítimas e os interesses do país. E, embora tenha havido sinais de uma crescente disposição dos chineses em intensificar sua presença militar no Oriente Médio, a China ainda não busca abertamente substituir os EUA como potência dominante na região.

Embora haja diversas análises sobre a probabilidade de um confronto EUA-China em diversos sentidos, até agora há poucos sinais de um confronto iminente no Oriente Médio. A China expandiu seu conjunto de relações bilaterais na região e estabeleceu estruturas sub-regionais de cooperação no domínio econômico sem muitas dificuldades. Até agora, evitou o confronto aberto com os EUA e a UE e também evitou tomar partido em conflitos regionais, tanto quanto possível, a fim de não antagonizar quaisquer atores regionais. Quão sustentável essa postura será no futuro é uma questão em aberto.

A credibilidade e aceitação dos investimentos e iniciativas da China na região ainda precisam ser testadas, especialmente se os projetos dentro do BRI continuarem a ser realizados com capital, tecnologia e mão de obra chineses em uma região onde o desemprego, especialmente entre jovens educados, é extremamente alto.

Um dos maiores desafios da China estará na capacidade e eficiência de projetar soft power: será a China capaz de preencher a lacuna entre as sociedades monoteístas baseadas na religião do Oriente Médio e a noção de “socialismo com características chinesas”? Em termos sociais e políticos, o "modelo social islâmico" está muito distante do sistema de governança chinês. E a “diplomacia da vacina” de Pequim será suficiente para conter as percepções adversas e ajudar a desviar a atenção do fato de que a epidemia global de Covid-19 teve origem na China?

Para a Europa, a maior questão é qual é a nova realidade que a crescente presença da China criou numa região onde a UE ainda é o maior doador e desenvolveu vários quadros de cooperação. A UE terá de se manter firme num contexto de tensões não apenas entre os EUA e a China, mas também entre os EUA e uma Rússia ressurgente e uma maior aproximação geopolítica potencial entre a Rússia e a China neste contexto. Uma eventual nova ordem regional, cujo alcance territorial por definição se sobrepõe ao âmbito geográfico do BRI, terá implicações complexas, embora ainda imprevistas, para a Estratégia Global da UE.



Referências:

BHAYA, Abhishek G. Chinese-built Mecca Light Railway praised by Hajj pilgrims. CGTN, 30/08/2018. Disponível em: https://news.cgtn.com/news/3d3d514f7a55444f79457a6333566d54/share_p.html

BRADSHER, Keith. Máquinas e grandes obras: o plano chinês para reaquecer a economia. Revista Exame, 12/08/2020. Disponível em:https://exame.com/mundo/maquinas-e-grandes-obras-o-plano-chines-para-reaquecer-a-economia/

China State Council. China’s Military Strategy (full text). Xinhua, 27/05/2015. Disponível em; http://english.www.gov.cn/archive/white_paper/2015/05/27/content_281475115610833.htm

CUNHA, Aline Tedeschi da. PARCERIAS ESTRATÉGICAS DA CHINA, SUA LÓGICA DUAL E SEUS FRAMES : ABORDAGEM INTERATIVA SOBRE O PAPEL INTERNACIONAL CHINÊS / Aline Tedeschi da Cunha. -- Marília, 2018 465 p.

DIÁRIO DO POVO. Conferência de Bandung (10). 21/04/2015. Disponível em: http://portuguese.people.com.cn/n/2015/0421/c311483-8881504-10.html

DIRMOSER, Dietmar. La Gran Marcha china hacia el oeste El megaproyecto de la nueva Ruta de la Seda. Tribuna Global, 2017. Disponível em: https://biblat.unam.mx/hevila/Nuevasociedad/2017/no270/3.pdf

ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION (EIA). China’s crude oil imports surpassed 10 million barrels per day in 2019. Disponível em: https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=43216

FERNANDES, Carla. A Cooperação Energética China-África. FCSH: IPRI - Artigos em revista nacional com arbitragem científica, 2020. Disponível em: https://run.unl.pt/handle/10362/108933

GONÇALVES, Williams. Entenda quais são os conflitos que Biden enfrentará na política dos EUA para o Oriente Médio. Diálogos do Sul, 2021. Disponível em: https://dialogosdosul.operamundi.uol.com.br/mundo/68739/entenda-quais-sao-os-conflitos-que-biden-enfrentara-na-politica-dos-eua-para-o-oriente-medio

JINPING, Xi. Speech at the 19th National Congress of the Communist Party of China. Xinhua, October 18, 2017. Disponível em: http://www.xinhuanet.com/english/download/Xi_Jinping's_report_at_19th_CPC_National_Congress.pdf

LIM, Linda. The truth about the US-China clash of civilisations? There isn’t one. SCMP, 09/03/2019. Disponível em: https://www.scmp.com/week-asia/opinion/article/2189244/truth-about-us-china-clash-civilisations-there-isnt-one

SILVA, Antonio Henrique Lucena. Teoria das alianças e os BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China): uma análise de sua formação e dinâmica.. In: 3° ENCONTRO NACIONAL ABRI 2001, 3., 2011, São Paulo. 

MANDELBAUM, Henoch Gabriel. hina enxerga oportunidades no Oriente Médio em crise entre Estados Unidos e Irã. CEIRI News, 20/01/2020. Disponível em: https://ceiri.news/china-enxerga-oportunidades-no-oriente-medio-em-crise-entre-estados-unidos-e-ira/

MEGERISI, Tarek; JIANMING, Zhao. The Impact and Limitations of China’s Soft Power in MENA. In BELT AND ROAD INITIATIVE: China-Middle East Cooperation in an Age of Geopolitical Turbulence. Doha, Qatar December 16–17, 2019. Disponível em: https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/11/China-Proceedings-2_English_Web.pdf

ENERGÉTICA: O CASO DA CHINA. Monografia submetida ao Curso de Graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina para a obtenção do Título de Bacharel em Relações Internacionais, 2016. Disponível em: https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/174635

Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China. China's Arab Policy Paper, 2016. Disponível em: https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1331683.shtml

SCHWIKOWSKI, Martina. O lado racista da presença chinesa em África. DW, 19/11/2018. Disponível em https://www.dw.com/pt-002/o-lado-racista-da-presen%C3%A7a-chinesa-em-%C3%A1frica/a-46363461

YELLINEK, Roie; MANN, Yossi; LEBEL, Udi. Chinese Soft-Power in the Arab world – China’s Confucius Institutes as a central tool of influence, Comparative Strategy. DOI: 10.1080/01495933.2020.1826843


[1] Mesmo as designações chinesas "Grande Oriente Médio" (consistindo nas unidades geográficas do Oeste da Ásia e Norte da África) e "Pequeno Oriente Médio" são traduções da terminologia ocidental/europeia - o Oriente Médio está claramente localizado a oeste da China, como no Arab Policy Paper (2016);

[2] Em um contraexemplo significativo, a China desenvolveu uma abordagem coesa em relação à Europa Central e Oriental na forma da iniciativa 17 + 1 (Cúpula China-PECO). Como aqui não há conflitos entre os países parceiros, é mais fácil e barato para a China se envolver com esses países como um grupo.


Luís Filipe de Souza Porto é mestrando em Relações Internacionais pela Universidade Federal do ABC (PPGRI/UFABC). Pesquisador do Núcleo de Avaliação de Conjuntura da Escola de Guerra Naval (NAC/EGN/Marinha do Brasil), responsável pela análise de política externa e geopolítica do Leste Asiático/China; escreve e publica artigos no jornal quinzenal do grupo “Boletim Geocorrente” (PT/EN). Graduado em Defesa e Gestão Estratégica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, também pôde pesquisar Energia, Segurança e Meio Ambiente na América Latina (LESD/IRID/UFRJ).

17 de maio de 2021

Paralelos e paradoxos da inserção externa canadense

Volume 8 | Número 81 | Mai. 2021





Por Gabriel Pereira Rolszt


O Canadá é uma monarquia parlamentarista e obteve sua independência constitucional apenas em 1931. O país possui a política externa em formação, busca formar sua própria identidade como ator no sistema internacional e segue o internacionalismo liberal que, segundo Kim Richard Nossal (2003), tem cinco características: 1. Responsabilidade ao enfrentar conflitos; 2. Ênfase multilateral; 3. Envolvimento com as instituições internacionais; 4. Uso dos recursos nacionais para o sistema internacional; 5. Foco na lei internacional. Assim, o Canadá age como “promotor da paz” para a formação de si e de suas relações internacionais.

O Canadá é considerado uma potência média que tem boa diplomacia e é importante por sua economia atrelada ao globalismo. Em 2017, o país foi o 12a maior exportador, ocupou o 24a lugar no ranking de complexidade econômica, PIB de 1,65 trilhão de dólares, 377 bilhões de dólares em exportações, 326 bilhões de dólares em importações e uma população de 37 milhões de pessoas (OEC, 2017).

A primeira seção tratará do multiculturalismo e imigração como princípios do multilateralismo; a segunda discutirá sobre a segurança humana no Canadá. A terceira seção irá analisar o ministro Lloyd Axworthy; a quarta demonstrará as relações entre o Canadá e Estados Unidos; e na quinta seção terá uma observação do governo de Stephen Harper.


MULTILATERALISMO, MULTICULTURALISMO E IMIGRAÇÃO

O tecido social canadense é diversificado por várias culturas que chegaram ao país desde o século XX. Em 1988 foi formado o Canadian Multiculturalism Act que reconheceu a diversidade cultural com políticas públicas para em detrimento de comportamentos xenofóbicos (CÂMARA, 2013, p. 2).

A variedade cultural é em função do incentivo do governo canadense à imigração para o país desde antes de ter formado o Ato da América do Norte Britânica em 1o de julho de 1867 e isso é integrado à estratégia de inserção no mundo. Entretanto, após a formação do país houve restrições até 1962. Mas com a ascensão dos Direitos Humanos, formou-se o programa de imigração moderno. Há critérios para a entrada no país e o governo aloca os migrantes para zonas menos habitadas para fomentar a economia dessas regiões.

De acordo com o censo de 2011 aproximadamente 21% da população é estrangeira e o censo de 2006 informa que 14% dos nascidos são descendentes de estrangeiros. Entre eles, o maior fluxo migratório vem da Ásia, mas há presença crescente de africanos, caribenhos e sul-americanos. Além disso, comporta mais de 200 grupos étnicos e 75% da população possui conhecimento de mais de um idioma. Essas estatísticas demonstram o multiculturalismo canadense, além dele ser intrínseco da formação do país já que o Oeste tende a utilizar o inglês e o Leste tende ao francês (CANADA, 2011).

A integração desses grupos sociais é baseada na legislação em defesa dos direitos iguais, mas que não abram mão da diversidade, apenas que sigam os valores fundamentais aos canadenses (CÂMARA, 2013, p. 5-8).

As pressões internas o tornam favorável ao multilateralismo devido às relações dos diferentes grupos étnicos o que se amplia nos últimos anos com os novos meios de comunicação e a cultura democrática do país (RIDELL-DIXON, 2013). Entretanto, a multiculturalidade impacta na política externa com interesses de alguns grupos que podem dificultar o consenso (CÂMARA, 2013, p. 12). Uma vez que o multiculturalismo canadense é somado à doutrina de segurança humana, forma-se uma política externa que busca assegurar o multilateralismo e a paz.


SEGURANÇA HUMANA

Com o fim da Guerra Fria havia um descrédito ao neorrealismo. Sentia-se a necessidade de ampliar os atores em perspectiva dos estudos de segurança para além do Estado, isso acrescentaria os indivíduos e sua segurança social já que há vários tipos de ameaça à integridade (TICKNER, 2001). Com este arcabouço, buscar- se-ia a securitização das dimensões econômica alimentar, ambiental econômica, política, etc. O Estado deve assegurar a segurança humana e a cooperação internacional seria aliada. Desde a década de 1990 o Canadá adota a segurança humana na política externa.

Naquela década, o Canadá era uma potência média e precisava organizar sua política externa e suas estratégias além do campo militar. A segurança humana, como alternativa, tomou as premissas que Alkire (2003, p. 20) aponta: paz, segurança, desenvolvimento e cooperação. Deste modo, o Canadá se tornou ativo nos assuntos de segurança internacional. O ideal é de que os conflitos são originados pelo Estado, mas nos valores individuais não há segurança nessas questões, logo, o objetivo da política externa é a segurança humana.

Sob uma ótica neorrealista, as razões da segurança humana são para a projeção do sistema internacional com o internacionalismo liberal, além de reafirmar internamente como uma sociedade progressista (RIBEIRO, MÈRCHER, MEDEIROS, 2018).


DOUTRINA DE AXWORTHY

Lloyd Axworthy se tornou Ministro das Relações Exteriores do Canadá em janeiro de 1996 durante o governo do primeiro-ministro Jean Chrétien que eram do Partido Liberal. Sua posse indica o auge da agenda de política externa voltada à manutenção da paz e promoção do desenvolvimento como instrumento diplomático (USC, 2010).

A doutrina de Axworthy mantém os interesses canadenses sob a retórica da segurança humana. As motivações do Canadá na formulação da política externa são por causa dos baixos gastos em defesa. Quando Jean Chrétien tomou posse em 1993, cortes fiscais foram feitos o que desestruturou as Forças Armadas. A crise em 1995 condicionou a adoção da política de segurança humana para ser um ator multilateral e independente. Apesar do idealismo, há a racionalidade de recuperação fiscal e ampliação da projeção externa.

Axworthy recebeu críticas dos Estados Unidos porque ela amplia as preocupações da comunidade internacional ao considerar pobreza, questões ambientais, crime, os Estados e guerra como ameaças e implicaria no aumento da influência das organizações não governamentais. Entretanto, o presidente Bill Clinton estava em paralelo sobre alguns aspectos de Axworthy porque naquele momento o internacionalismo liberal e a globalização estavam em alta (SOKOLSKY, 2001).

Axworthy argumenta que a segurança humana está atrelada à cultura política do Canadá, por isso, dispõe-se à defesa de regras multilaterais e pautas que “não estivessem em congruência aos interesses do país”. Ademais, o Canadá se colocaria em programas sociais, ao exemplo da Rede de Segurança Humana, composta por 13 países sob a liderança do Canadá, e como observador na Convenção de Ottawa em 1997 em prol dos direitos humanos e prevenção de conflitos (ROCHA, 2017, p. 106; BARRETO, HASLAM, 2013, p. 24).

A agenda de Axworthy esbarra com a força militar; a teoria realista considera que a dotação de Forças Armadas define a sua expansão internacional. Para se sobrepor, o foco da política externa está em acordos multilaterais. A Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) é um modo de conter a ampliação das Forças Militares e os tratados multilaterais mantêm o Canadá com boa imagem o que implica em menor demanda por defesa. Os acordos multilaterais requerem que haja mobilidade de informações, logo, os Estados Unidos e a OTAN são meios de cumprir essa necessidade, mas o conflito é que a postura estadunidense descarta a segurança humana.

O legado de Axworthy é a doutrina de segurança humana que não é meramente idealista, há um realismo da política externa na defesa do multilateralismo e outras questões relativas ao âmbito social e ao internacionalismo liberal (SOKOLSKY, 2001).


RELAÇÕES CANADO-ESTADUNIDENSES

As relações entre os dois países têm atritos pontuais. Mas em termos comerciais eles apresentam proximidades o que é uma vulnerabilidade do Canadá. Apesar disso, o Canadá pratica uma política externa autônoma.

A existência do Canadá é conjugada ao expansionismo estadunidense. A Confederação Canadense surgiu no século XIX devido às tensões da possível anexação pelos Estados Unidos dado que eles tinham intenções da doutrina do Destino Manifesto e àquelas relações hostis com a Inglaterra.

Devido ao fracasso do Tratado de Reciprocidade em 1854, já que a Inglaterra havia apoiado os canadenses em detrimento dos Estados Unidos, formou-se a National Policy, realizada da formação do país com as Colônias Britânicas da América do Norte até o fim da 2a Guerra Mundial, marcado por protecionismo de altas taxas de importação aos estadunidenses, participação do Estado e promoção da competitividade interna junto à atração de investimentos para o desenvolvimento (WYLIE, 1995).

Após a 2a Guerra Mundial, o Canadá afrouxa gradativamente o protecionismo, mas a política externa se tornou mais próxima aos Estados Unidos, além do temor ao socialismo, e removeu algumas barreiras tarifárias, assim como começou a promover o multilateralismo e integrou ao Primeiro Mundo.

A formação do Acordo Geral de Tarifas e Comércio em 1947 teve interesse canadense na expansão do comércio internacional e na diversificação dos laços multilaterais. Entretanto, a economia canadense se tornou dependente dos Estados Unidos. Os dados demonstram que, apesar do comércio do Canadá ter crescido até 1970, os Estados Unidos têm alta participação.

Com a posse do primeiro-ministro Pierre Trudeau, do Partido Liberal, em 1968, foi desenvolvida uma estratégia de desenvolvimento econômico a longo prazo por meio da redução da interdependência com os Estados Unidos e aumento das relações diplomáticas com a China, União Soviética e países que balanceariam a política externa. Entretanto, fracassou; até 1980 75% das exportações canadenses eram direcionadas aos Estados Unidos e 70% das importações eram oriundas do país ao Sul. Um dos motivos é a crise do petróleo na década de 1970 que fragilizou a economia canadense. Em suma, o Canadá se tornou mais vinculado ao comércio com os Estados Unidos (CUTLER, ZACHER, 1992).

Na década de 1980, a do neoliberalismo, houve o início de negociações para blocos regionais com o objetivo de eliminação de barreiras não tarifárias. A criação no Free Trade Agreement em 1989 implicou em liberalização comercial entre os Estados Unidos e o Canadá. Em 1994 houve a adesão do México ao tratado o que o renomeou para North American Free Trade Agreement (NAFTA). Dessa forma, o Canadá ficou ainda mais conectado à economia estadunidense.

No âmbito interno, esse acordo provocou o fim da política industrial e a baixa capacidade de intervenção do Estado na entrada de empresas estrangeiras. Ademais, o Estado de bem-estar social canadense decaiu com a piora das contas públicas (SOARES, 2015).

Esses arquétipos da economia canadense se refletem à atualidade. Vejamos os dados informados em 2017 pelo Observatório de Complexidade Econômica sobre os países de destino e origem das importações e exportações que o Canadá:

Principais países de importação:



Ao analisar a cadeia de países de importação do Canadá, verifica-se que os países do NAFTA são importantes nas demandas do país. Principais países de exportação:


Esses dados evidenciam a vulnerabilidade do Canadá à economia estadunidense, com uma exportação 14,6% maior que a importação. Apesar disso, os dados demonstram que a balança comercial entre os dois países é favorável ao Canada, com um superávit de aproximadamente 47 bilhões de dólares em 2017. Ademais, a política canadense busca manter uma dissociação com os Estados Unidos por meio do multilateralismo.

A revista The Economist em 2003 publicou o artigo “Canada’s new spirit” argumentando que o Canadá deveria se preocupar com as contas públicas para mudar o seu comportamento já que dependia dos Estados Unidos nas exportações, além das altas taxas, baixa capacidade de investimento e a aliança com as forças militares estadunidenses (THE ECONOMIST, 2003).

A dependência econômica levaria a exercer um alinhamento político para a sua política externa. Entretanto, para diminuir a vulnerabilidade dos Estados Unidos, o multilateralismo é um mecanismo de dissociação; o Canadá adere as instituições multilaterais para aumentar a capacidade de barganha, preservar seu status e formar alianças multilaterais sem causar tensões com os estadunidenses. Mas o problema está nas relações bilaterais canado-estadunidenses, ao exemplo sobre a participação do país no Iraque e as tropas na OTAN (BARRETO, HASLAM, 2013).

O Canadá sofre pressões dos Estados Unidos até na discrepância das políticas de imigração que são julgadas como fracas e inseguras, mas a população canadense incentiva que o governo as preserve (CÂMARA, 2013, p. 10).

As relações canado-estadunidense, apesar da dependência comercial e do desconforto bilateral, não significam a redução da capacidade de decisão canadense. O multilateralismo serve às relações externas para balizar o bilateralismo com os Estados Unidos, engajar a sociedade civil e promover o internacionalismo.


PARADOXO DE STEPHEN HARPER

O conservador Stephen Harper se tornou primeiro-ministro e promoveu um revisionismo na política externa do Canadá sob o argumento do “malefício” do internacionalismo liberal e a diplomacia multilateral, logo, ela deveria estar “para os interesses canadenses”.

Dada a influência canadense a partir dos mecanismos multilaterais e respeito à lei internacional, começou a haver rupturas com a Organização das Nações Unidas com destaque em 2012 na recusa do governo em manter os diplomatas nos assuntos internos da organização. O Canadá não abandonou o multilateralismo, mas estava desinteressado em perpetuá-lo.

O relativismo interpretou que desde 1812 o nacionalismo canadense está presente já que a guerra delimitou a identidade nacional e sempre estiveram do lado “correto”, seja na 2a Guerra Mundial ou na Guerra Fria. Por isso, deveria pôr o realismo na política externa em detrimento do multilateralismo (PARIS, 2014).

Entretanto, apesar do conservador ser contra as diretrizes de Axworthy, a opinião pública canadense manteve apoio à paz. Como visto anteriormente, as pesquisas da Canada’s World Survey apontam um apoio à segurança humana e a população reforçou que o Canadá deve ser influente às instituições multilaterais.




A razão dessa guinada conservadora é que, já que o voto não é obrigatório, o partido conservador busca nichos para promover suas ideias. Essa teoria é exemplificada nessa pesquisa realizada no governo de Stephen Harper (PARIS, 2015):





Entretanto, como a sociedade civil é engajada na formulação da política externa e é favorável ao multilateralismo, Stephen Harper foi contido no parlamento. Isto demonstra que a política externa canadense não está totalmente formada.


CONCLUSÃO

É explicito que, apesar do Canadá ainda não ter consolidado sua identidade e atuação internacional, as relações exteriores têm autenticidade para a academia.

O Canadá tem uma presença singular no cenário internacional ao promover a segurança humana para além de suas fronteiras. Esta forma de atuação permite que o país crie sua identidade com a aceitação de migrantes e a defesa da soberania em acordos multilaterais.

Os paralelos da política externa canadense são congruência de seus interesses internos para a sua projeção internacional porque busca as vias diplomáticas que estejam em favor das demandas de sua sociedade civil.

Mas não há consenso dessa formulação, ainda há certa xenofobia no país (sem casos marcantes) e a reação conservadora contra o internacionalismo liberal. Ademais, sofre pressões, sobretudo dos Estados Unidos, para ser mais “realista” nas relações exteriores. Outrossim, a agenda de segurança humana foi adotada pela dificuldade em vias militares, utilizando a diplomacia multilateral para a criação de aliados. A longo prazo, é visto que o ganho de competitividade das indústrias canadenses antes do final da 2a Guerra Mundial é uma característica expansionista, já que antes disso o país era adepto ao protecionismo keynesiano.

Portanto, esses fatores denotam um paradoxo da inserção canadense no sistema internacional.


Referências


ALKIRE, Sabina. A Conceptual Framework for Human Security. Centre for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity, Queen Elizabeth House, Working Paper 2. University of Oxford, 2003. p. 20.

BARRETO, E. J. R; HASLAM, Paul Alexander. As Relações Internacionais do Brasil e do Canadá: Conflito ou Cooperação?. Interfaces Brasil/Canadá, Canoas, v. 13, n. 16, p. 13-41, mar./2013.

CÂMARA, Thiago Settle. A Influência do Multiculturalismo na Política Externa Canadense. Congresso Internacional Interdisciplinar em Sociais e Humanidades, Belo Horizonte, out./2013.

CANADA. Constitution Act, 1982. Disponível em: https://laws- lois.justice.gc.ca/eng/Const/page-15.html. Acesso em: 16 mar. 2021.

CUTLER, A. Claire; ZACHER, Mark W.. Canadian Foreing Policy: and the International Economic Regimes. 1. ed. Vancouver: UBC Press, 1992. p. 19-47.

ECONOMIST. Canada's new spirit. Disponível em: https://www.economist.com/leaders/2003/09/25/canadas-new-spirit. Acesso em: 16 mar. 2021.

ENVIRONICS INSTITUTE. Canada's World Survey 2018 - Final Report. Disponível em: https://www.environicsinstitute.org/docs/default-source/canada's-world-2018- survey/canada's-world-survey-2018---final-report.pdf. Acesso em: 15 mar. 2021.

JOE, Jockel; SOKOLSKY, Joel. Lloyd Axworthy's Legacy: Human Security and the Rescue of Canadian Defence Policy. International Journal, JSTOR, v. 56, n. 1, p. 1- 18, dez./2008.

NOSSAL, Kim Richard The Liberal past in the Conservative present: Internationalism in the Harper era. In Heather A. Smith and Claire Turenne Sjolander, eds., Canada in the World: Internationalism in Canadian Foreign Policy, Don Mills: Oxford University Press, 2013. pp. 21–35.

OBSERVATORY OF ECONOMIC COMPLEXITY. Canada. Disponível em: https://oec.world/en/profile/country/can/. Acesso em: 18 mar. 2021.

PARIS, Roland. Are Canadians still liberal internationalists?: Foreign policy and public opinion in the Harper era. International Journal, Ottawa, v. 69, n. 3, p. 274- 307, set./2014.

RIBEIRO, M. G. S; MÈRCHER, Leonardo; MEDEIROS, Pedro Leonardo. Segurança humana e valores pós-materialistas: análise da política externa canadense. Revista de Análise Internacional, Curitiba, v. 3, p. 3-30, set./2018.

RIDELL-DIXON, Elizabeth. Domestic Demographics and Canadian Foreign Policy. Calgary: Canadian Defence and Foreign Affairs Institute. 2013.

ROCHA, R. M. D. A. O histórico da segurança humana e o (des)encontro das agendas de desenvolvimento e segurança. Carta Internacional, Belo Horizonte, v. 12, n. 3, p. 104-129, nov./2017.

SOARES, C. V. L. V. O papel do Estado no desenvolvimento econômico do Canadá: do expansionismo defensivo à adesão ao NAFTA. XI Congresso Brasileiro de História Econômica e 12a Conferência Internacional de História de Empresas, Vitória, v. 1, n. 1, p. 1-1, set./2015.

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WYLIE, Peter. Infrastructure and Canadian Economic Growth. Canadian Business Economics, Ontario, v. 29. p. 40-52, jan./1995.


Gabriel Pereira Rolszt é graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Também é monitor da disciplina “Evolução do Sistema Internacional Contemporâneo” e já atuou na disciplina “Economia Brasileira Contemporânea”.


14 de maio de 2021

A questão climática e ambiental nos discursos de Bolsonaro em arenas multilaterais: uma breve análise de conteúdo

Volume 8 | Número 81 | Mai. 2021






Por Danielle Costa da Silva
* Publicado originalmente no Observatório Interdisciplinar das Mudanças Climáticas. http://obsinterclima.eco.br



Discursos são mais do que palavras, são expressões das ideias e dos interesses dos atores que os pronunciam, principalmente quando se trata do presidente de uma nação. Ao analisarmos o conteúdo de discursos de atores políticos, como o Presidente da República, podemos identificar exatamente as ideias e os interesses que orientam seu posicionamento político sobre temas específicos. Por mais controversas que sejam as suas declarações, aqui vamos analisar o posicionamento do presidente Jair Bolsonaro com relação à questão climático-ambiental perante o cenário multilateral com o objetivo de elucidar quais temas foram ou não abordados (e sob qual perspectiva) e identificar possíveis mudanças. Para essa análise foram utilizados quatro discursos de Bolsonaro em arenas multilaterais onde a questão ambiental foi tratada: o discurso na Abertura do Debate Geral da 74a Sessão da Assembleia Geral da ONU, em 24 de setembro de 2019; o discurso na Abertura do Debate Geral da 75a Sessão da Assembleia Geral da ONU, em 22 de setembro de 2020; o discurso na Cúpula da Biodiversidade da ONU, em 30 de setembro de 2020; e o discurso na Cúpula de Líderes sobre o Clima, em 22 de abril de 2021.

Para essa análise foram identificadas categorias, que representam tópicos relevantes da agenda climática, nas quais foram codificados os parágrafos que correspondem ao referido tópico da categoria. Por meio do software NVivo 12, foi possível quantificar o material codificado e também organizar o material textual para a sua análise qualitativa. A quantidade de menções identificadas em cada categoria pode ser observada a seguir (Quadro 1).




Os números demonstram quantos trechos relativos ao tópico da categoria, relacionada à agenda climática, foram identificados na análise. É possível observarmos a presença e a ausência de algumas dessas categorias de acordo com o discurso realizado e o aumento ou a diminuição das vezes em que tais categorias foram abordadas nesses discursos. Algumas categorias – como “Indígenas e comunidades tradicionais” – apresentam muitas menções realizadas em um discurso, o de Abertura da AGUN de 2019, porém nos demais discursos o tema conta apenas com 1 única menção. Isso demonstra a inconstância da abordagem do governo Bolsonaro com relação a certos tópicos da agenda, que pode ocorrer por fatores oriundos dos cenários doméstico ou internacional, ou ainda por interesses e objetivos que respaldam os discursos.

Para uma compreensão mais detalhada, realizou-se a análise qualitativa dos trechos dos discursos quantificados em cada uma das categorias. O Quadro 2, a seguir, resume os resultados obtidos por meio da análise de conteúdo dos dados quantitativos e qualitativos, sendo então possível identificar o perfil da presença dos temas e as características dos posicionamentos assumidos por Bolsonaro nas referidas categorias analíticas da agenda climática-ambiental.

De forma geral, podemos indicar o posicionamento de Bolsonaro com sendo oriundo de uma visão soberanista e economicista em matéria de gestão e exploração dos recursos naturais brasileiros, recebimento de ajuda externa e definição de parâmetros para o desenvolvimento sustentável. Por soberanista entendemos uma posição não necessariamente de defesa dos interesses nacionais, mas que compreende qualquer denúncia às insuficiências das políticas ambientais e climáticas como um ataque à soberania nacional. Essa postura soberanista deturpa o sentido de uma soberania associada à responsabilidade, deixando crer que o soberano pode desmatar, descuidar de sua população e do meio ambiente nacional pelo fato de ser “soberano”. Por uma postura economicista entendemos toda visão do desenvolvimento que o restringe à dimensão econômica, à defesa dos interesses financeiros e à manutenção da estabilidade macroeconômica, em detrimento das dimensões social, ambiental e cultural do desenvolvimento. Observa-se que, por detrás dessas exaltações, encontra- se uma justificativa para, por exemplo, realizar modificações em leis de proteção ambiental ou descumprir compromissos internacionais a fim de facilitar ações exploratórias predatórias, refletindo exclusivamente a perspectiva de exploração econômica das riquezas minerais e naturais do Brasil.


Ademais, soma-se a isso o posicionamento hostil com relação a algumas ações multilaterais que poderiam limitar o poder de gestão brasileiro e a atuação de ONGs que criticam decisões tomadas por Bolsonaro. O posicionamento negacionista está presente tanto na inicial ausência e posterior abordagem tímida do tema das mudanças climáticas, quanto nas suas afirmações sobre as queimadas na Amazônia e no Pantanal.

Posicionamentos favoráveis à proteção, à sustentabilidade, ao potencial da bioeconomia e biodiversidade brasileira, por sua vez, apresentam caráter genérico, sem especificações dos tipos de políticas públicas a serem implementadas. A adesão a compromissos multilaterais é menção recente, possivelmente pela mudança no posicionamento dos EUA após Joe Biden assumir a presidência. O uso de dados históricos, relativos às práticas de outros governos, para demonstrar engajamento com causas ambientais e climáticas também tem sido uma ferramenta para indicar, mais recentemente, uma posição mais favorável a tais questões.

Assim, temos poucas mudanças nos posicionamentos de Bolsonaro, como a amenização de posicionamentos hostis e soberanistas em alguns tópicos, como nas questões indígenas e do desenvolvimento, ou de críticas direcionadas a algum ator internacional (estatal ou não), que podem ser interpretadas como sendo ajustes pontuais ao posicionamento do governo Bolsonaro perante a arena multilateral. Além disso, temos incongruências relativas à diferença entre discursos realizados internacionalmente e ações implementadas domesticamente, como no caso dos compromissos verbalmente aceitos, mas que carecem de ações políticas concretas para serem postos em prática (em matéria de orçamento, recursos humanos, etc.).


Danielle Costa da Silva é professora do Instituto de Relações Internacionais e Defesa da UFRJ e pesquisadora associada do Observatório Interdisciplinar das Mudanças Climáticas, UERJ.