14 de abril de 2021

Criando um modelo de análise sobre investimento externo direto da China: notas introdutórias

 Volume 8 | Número 80 | Abr. 2021




Por Bruno Hendler
Professor de Relações Internacionais (UFSM)


A internacionalização de capitais chineses tomou corpo após 2008 e ganhou ainda mais força a partir de 2013 com a oficialização da Nova Rota da Seda. Muito tem-se pesquisado sobre o assunto e dois tipos de abordagens prevalecem: de um lado há análises “macro” baseadas em bancos de dados como o China Global Investment Tracker (SAGGIORO GARCIA, 2020; SANTOS et al, 2020). Tais estudos focam-se em setores, valores, número de projetos e países envolvidos. De outro, há estudos de caso que se voltam ora para a inserção da China nas cadeias globais de valor por meio de projetos específicos (BARBOSA, 2020; PINTO, 2015), ora para os impactos socioeconômicos gerados por tais projetos (SHINN, 2015).

Este ensaio busca preencher a lacuna entre as duas abordagens, propondo um modelo que capte tendências mais amplas a partir de casos específicos. Isto porque há uma série de fenômenos desconsiderados na zona cinzenta entre os dados macro e os estudos de caso, como aspectos estratégicos, impactos socioambientais e tensionamentos ou alinhamentos com elites do país parceiro (PP).O modelo percorre o caminho indutivo: deriva-se, a partir de casos concretos, um “mínimo denominador comum” de informações inerentes aos projetos de IED concluídos e/ou operados por empresas chinesas. Assim, propomos um conjunto de perguntas quantitativas e qualitativas que devem ser aplicadas aos casos específicos de IED de empresas chinesas visando encontrar padrões entre eles e abrir caminho para novas pesquisas na área.

Modelo de análise de projetos de investimento externo da China

Setor

Especificação

Variáveis

Parte 1. Dados macroeconômicos

 

Informações básicas

Empresas envolvidas

Controle das ações

Financiamento

Tipo de aquisição

Custo do projeto

Atividade-fim

 

Motivação

Recurso natural

Redução de custo de produção

Facilidades fiscais ou legislativas

Mercado consumidor

Tecnologia e know-how

Expectativa de vantagens cambiais

Temor de mudanças no país de origem

 

 

 

 

Parte 2. Dinâmica estratégica

Conexão China x Uso dual

 

Direta/Militar

Direta/Civil

Indireta/Militar

Indireta/Civil

Sem uso dual

China

Contrapeso de poder

Contrapeso a grande potência

Contrapeso a potência regional

Ausência de contrapeso

País Parceiro

Bandwagon com a China

Contrapeso a grande potência

Contrapeso a potência regional

Ausência de contrapeso

 

 

 

 

Parte 3. Impactos domésticos

Elites beneficiadas

 

Alinhamento

Econômicos

 

Políticos

 

Elites deslocadas/prejudicadas

 

Tensionamento

Econômicos

 

Políticos

 

Impactos sociais e ambientais

 

Bens comuns: ar, água, solo

Questões sanitárias

Desapropriação de terras

Questões trabalhistas

Questões culturais/identitárias

Fragmentação estatal

Papel da China

Respeito à soberania

Apoio ao separatismo

Geração de emprego e renda

 

Número de empregos gerados

Renda média dos trabalhadores

Transferência/absorção de tecnologia

Empresa chinesa

Transferência de tecnologia

Absorção de tecnologia




PARTE 1: DADOS MACROECONÔMICOS


O modelo é dividido em três partes. A parte 1 corresponde à coleta de dados macroeconômicas e pode ser dividida em duas subpartes. A primeira diz respeito a informações básicas de um projeto, como: ano de oficialização/entrada em operação do projeto; empresa com controle majoritário do projeto; a natureza pública ou privada desta empresa; tempo de concessão; custo do projeto; fontes de financiamento; o tipo de atividade executada; e o estágio em que se encontra o projeto.

A segunda subparte aborda as causas determinantes (pode haver mais do que uma) para a decisão de uma empresa em executar um projeto de exportação de capital. Seguindo a literatura especializada, propõe-se os tópicos ali indicados: acesso a recursos naturais; redução dos custos de produção; facilidades fiscais e legislativas do PP; exploração de mercado consumidor; absorção ou transferência de tecnologia e/ou know-how; expectativa de vantagens cambiais; e temor de mudanças políticas ou fiscais no país de origem (YAO, WANG, 2014; SANDRONI, 2008; RODRIGUES, HENDLER, 2018).

Note-se que os componentes da Parte 1 tendem a gerar indicadores quantitativos, não apenas no tocante aos valores e ao controle acionista, mas também no que diz respeito aos tipos de aquisição e de atividade-fim. Isso porque, a partir desses dados, é possível buscar correlações, descobrindo, por exemplo, que: no universo de projetos de ferrovias construídas por empresas chinesas no Sudeste Asiático, “W%” são feitos por estatais chinesas em parceria com estatais locais, “X%” são majoritariamente financiados por um banco público da China, “Y%” decorrem de investimento tipo greenfield e “Z%” passam a ser operados por uma empresa do país parceiro após “n” anos de concessão. Assim, a primeira parte deste modelo já é capaz de produzir dados relevantes sobre um ou outro setor específico de IED da China em determinado país ou região.

Já as “causas determinantes” são um compilado de fatores apontados pela literatura ortodoxa, que tende a separar as dinâmicas econômicas das geopolíticas e estratégicas. Para preencher este gap, propõe-se a Parte 2 do modelo, que contém os seguintes itens: conexão direta ou indireta com a China; possibilidade de uso dual (civil/militar); e contrapeso a rivalidades regionais ou de grandes potências. 


PARTE 2: DINÂMICA ESTRATÉGICA

Os dois primeiros itens da Parte 2 são trabalhados conforme a tabela abaixo:

Tabela 2. Conexão com a China x Uso dual

 

Uso dual para forças militares

Uso dual para atividades civis

Sem uso dual

Conexão direta

Direta-Militar

Direta-Civil

Conexão indireta

Indireta-Militar

Indireta-Civil

 



Na coluna vertical propomos a categoria “conexão com a China”. A conexão direta ocorre quando a atividade-fim gera algum tipo de rede física (no caso de infraestruturas) ou comercial (no caso de mercadorias) que conecta o país parceiro à China (GUERRA, 2020). Exemplos disso são estradas, ferrovias ou redes de energia (como a usina hidrelétrica de Myitsone no Mianmar ou os gasodutos com a Ásia Central (SCMP, sem data)) e a própria instalação/operação de complexos agrícolas ou extrativistas que têm como destino a exportação para a China (caso das minas de níquel na Indonésia (JONG, 2019), ou da compra de terras agrícolas em países africanos (FAO)).

Já a conexão indireta corresponde a projetos cuja atividade-fim esteja voltada para o mercado do PP ou de um terceiro país (GUERRA, 2020). Trata-se de projetos dos mais variados setores como: infraestrutura de transportes (a ferrovia Jacarta-Bandung na Indonésia ou a ponte Binondo-Intramuros em Manila, nas Filipinas); a aquisição/operação de usinas hidrelétricas (como no Brasil pela China Three Gorges (CTG)); a construção/operação do redes de transmissão elétrica (como o linhão Belo Monte-Rio de Janeiro pela State Grid); a operação de manufaturas têxteis de empresas privadas chinesas no Vietnã e no Camboja; e uma infinidade de outros projetos de construção civil, de tecnologia da informação e de serviços.

Os portos e aeroportos caem no limbo entre a conexão direta e indireta, mas optamos por classificá-los no segundo tipo. Tomemos como exemplo a expansão do Porto de Cabinda, em Angola (GCR, 2017): por mais que suas operações estejam voltadas para a exportação de petróleo para o mercado chinês (conexão direta), este comércio se dá, em grande parte, em águas internacionais e a conexão da China com o porto está sujeita a uma série de variáveis que fogem do controle deste país. Isso vale também para os dois aeroportos construídos no Djibuti (CHAZIZA, 2021). Por mais que empresas chinesas tenham controle dessas instalações, elas atendem à demanda de mercado do país ou da região e o acesso a elas é mais incerto e depende de mais variáveis do que o acesso a rodovias e ferrovias que ligam o território chinês a seus vizinhos. 


USO DUAL

Na linha horizontal propomos o termo “uso dual” que, a partir de Miller (2018), definimos como: o uso ou a possibilidade de uso dos projetos, por parte do governo da China, para atender a objetivos estratégico-militares, seja por meio de suas forças armadas ou por meio de atividades civis. Isto é, quando se trata de estradas que podem comportar divisões blindadas, ferrovias que podem transportar tropas e armamentos, portos que têm calado para receber navios de guerra e aeroportos que podem abrigar aviões de combate, estamos diante do uso dual para forças militares porque estas instalações são de uso civil, mas têm capacidade para tornarem-se ferramentas de guerra (Thorne, Spevack, 2017). Assim, as estradas e ferrovias que ligam a China ao Sudeste Asiático e que têm sido construídas e ampliadas por empresas chinesas são o típico caso da categoria “direta-militar”, pois há conexão direta com o território chinês e podem ser usadas pelas forças armadas.

Já casos de cooperação em tecnologia de ponta pertencem à categoria “indireta-militar”. Estes ocorrem quando projetos na área cibernética e aeroespacial, por exemplo, podem ter um PP como cliente, mas também podem servir como ferramentas de espionagem, acesso a informações sigilosas, sabotagem e chantagem (Chong, 2014). Ademais, os portos e os aeroportos que têm capacidade para o uso das forças armadas também entram nesta classificação porque, como vimos, não geram conexão direta com o território da China.

Já o uso dual para atividades civis corresponde a setores que podem ser usados para fins estratégico-militares por atores outros que não as forças armadas da China. Exemplo: quando uma empresa opera o sistema elétrico ou ferroviário de um PP ela tem a capacidade de sabotar serviços essenciais daquele país em caso de guerra. É claro que esta é uma opção extrema, mas há toda uma zona cinzenta entre as dinâmicas empresarial e estatal que faz do IED chinês, principalmente de empresas estatais, uma ponta de lança de influência sobre governos estrangeiros. Assim, casos como a ferrovia Jacarta-Bandung e a aquisição/operação de parte da malha elétrica brasileira pela CTG enquadram-se na categoria “indireta-civil”, posto que são casos de conexão indireta com a China e podem ser usados para uso dual por atores não militares da China.

Já a categoria “direta-civil” é incomum porque trata-se de casos em que: a) a China, e não o PP, é o ponto final da cadeia (acesso a recursos primários); ou b) a China se utiliza dessas redes para exportar produtos de maior valor agregado. Assim, a interrupção do fornecimento de gás da Ásia Central ou da circulação de trens entre a China e o Sudeste Asiático seriam prejudiciais a todas as partes.

Por fim, há os casos sem possibilidade de uso dual. Em geral, esses projetos estão ligados a setores em que a China tem maior dependência, como a importação de produtos primários (carvão da Indonésia, minério de ferro do Brasil, petróleo da Venezuela) ou setores mais integrados nas cadeias globais de valor, que geram interdependência e tendem a ser operados por empresas privadas (como nas cadeias de semicondutores e de têxteis entre empresas privadas chinesas e vietnamitas ou filipinas) (Pinto, 2015; Cabegin, 2015). No primeiro caso a China é que pode tornar-se refém do fornecimento da commodity, e no segundo há uma complementariedade produtiva cuja interrupção pode ser nociva a todos os lados. É por esta razão que a categoria “direta-civil” corresponde, na prática, ao mesmo que a categoria “sem uso dual”.


EQUILIBRIO DE PODER

Ainda na parte 2 há a questão do equilíbrio de poder. Tendo como base a premissa do neorrealismo das relações internacionais (Waltz, 1979), de oposição entre movimentos de contrapeso de poder (balance of power) e de bandwagon, o pesquisador deve se perguntar: o projeto em questão pode ser usado pela China como contrapeso a uma grande potência extrarregional ou a uma potência regional? O PP tende a se utilizar do projeto e da proximidade com a China (bandwagon) para se contrapor a um rival regional ou a uma grande potência? Em suma, primeiro esta variável é respondida de forma binária (sim ou não); e em caso positivo, é necessário um refino qualitativo, que justifique esta resposta.

Há inúmeros exemplos de casos positivos. Alguns dos projetos que compõem o corredor logístico China-Paquistão, tais como a planejada rodovia entre Xinjiang (na China) e Gilgit Baltistan (no Paquistão) (TET, 2021), têm como objetivo geopolítico a contenção da Índia enquanto potência regional. A construção de um porto civil em Suhanoukville e a reforma de um porto militar com antigas instalações dos EUA em Ream, ambos no Camboja, por empresas chinesas indicam a lógica dual fundida à geopolítica (AMTI, 2021): para Phnom Penh estes projetos reforçam o bandwagon com a China e fortalecem a posição do Camboja frente a dois vizinhos mais fortes (contrapeso), o Vietnã e a Tailândia. Já para Beijing esses projetos são movimentos de contrapeso à projeção dos EUA no Sudeste Asiático.

No limite, todo projeto de IED é geopolítico, pois nada está fora do espaço geográfico e todo ponto do planeta recebe algum tipo de projeção de poder. Porém, nosso modelo também precisa considerar casos em que não há objetivos geopolíticos claros de contrapeso ou bandwagon. Em geral, trata-se do protagonismo de corporações privadas, como a construção de prédios residenciais e comerciais em grandes centros urbanos, a criação de complexos de turismo e entretenimento e a operação de empresas de serviços de tecnologia da informação, telefonia e assistência técnica. É certo que esses laços econômicos também reforçam as relações bilaterais da China com o PP, mas caberá ao pesquisador avaliar se cada projeto, especificamente, contribui de forma significativa para uma dinâmica de contrapeso de poder ou de bandwagon.


PARTE 3: IMPACTOS DOMÉSTICOS

Por fim, a terceira parte trata dos impactos no PP como: benefícios ou prejuízos a elites políticas e econômicas; impactos socioambientais; influência em processos de fragmentação estatal (separatismos, nacionalismos, etc); geração de emprego e renda no PP; e transferência/absorção de tecnologia. Os dois primeiros pontos são essencialmente qualitativos porque todo projeto de IED gera efeitos nas elites, na sociedade e no meio-ambiente, de forma que o desafio consiste em mensurar o tipo e o grau deste impacto. Já os demais tendem a ser mais “binários” porque: i) processos de fragmentação estatal têm causas diversas, de forma que projetos de IED costumam ser, no máximo, uma variável interveniente e não uma causa direta; e ii) geração de emprego e renda, bem como difusão tecnológica são indicadores “mensuráveis”. 

É claro que a composição de elites de um país é mais complexa, mas este modelo tenta capturar os alinhamentos de classes, isto é, elencar quais frações tendem a ser beneficiadas ou prejudicadas em face a um projeto de IED da China. Cabe aqui uma observação: esta tabela pode ser preenchida de acordo com os impactos de um único projeto de IED ou de uma quantidade maior de projetos que sejam do mesmo setor. Em outras palavras, se há três projetos de três diferentes empresas chinesas de extração de minério de ferro ou de agricultura atuando na mesma região/país, é possível que seus impactos nas elites sejam analisados de forma conjunta. Por fim, as perguntas que devem ser feitas são: os grupos beneficiados tendem a se alinhar aos interesses dos atores chineses? Como isso ocorre? E os grupos deslocados/prejudicados tendem a tensionar ou romper a relação com a China e com os grupos beneficiados?

O item “impactos sociais e ambientais” tem como objeto os grupos subalternos, em oposição às elites do item anterior. Mais do que elencar tais grupos, um trabalho comparativo deve, por exemplo, verificar se há um padrão de impactos socioambientais em um conjunto de projetos da mesma empresa ou de empresas diferentes do mesmo setor. Outra problemática de pesquisa pode investigar como a legislação ambiental ou trabalhista foi flexibilizada por meio da atuação de elites domésticas beneficiadas e em detrimento dos interesses de comunidades locais, seja de populações originárias que dependem de bens comuns (água ou solo), seja de uma nova classe de proletariado formada pelo projeto em questão. Este é o tipo de cruzamento de dados que estudos sobre a ascensão da China precisam fazer.

Portanto, note-se que projetos semelhantes (de exploração de um recurso natural que seria destinado à China – um por conexão indireta, outro por direta) teve impactos praticamente opostos: no caso do Sudão do Sul, o investimento chinês fortaleceu elites políticas que buscaram a independência; no caso do Mianmar, o projeto não apenas teve forte impacto socioambiental, como também reacendeu a guerra civil e arranhou as relações com o PP. Neste segundo caso, Beijing optou por não apoiar o movimento separatista, enquanto adotou uma postura de neutralidade dúbia no Sudão. O porquê desta diferença é outra boa pergunta de pesquisa para um estudo comparado.


CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente ensaio teve como objetivo contribuir para o debate sobre os impactos do IED da China no mundo. Naturalmente, o modelo proposto não é um formato completo e encerrado, mas pode servir como base para pesquisadores que se dediquem a estudar os impactos da exportação de capitais da China de forma interdisciplinar, conectando indicadores macro com dinâmicas específicas.



REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


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