27 de setembro de 2021

Saúde global e disputas político-ideológicas: reflexões a partir da Guerra Fria e do Programa Global de Erradicação da Malária (1955) da Organização Mundial da Saúde

Volume 8 | Número 85 | Set. 2021





Por Nathalia Candido Stutz Gomes


Em agosto de 2020, a Rússia nomeou sua vacina contra a COVID-19 de Sputnik V - uma referência ao primeiro satélite artificial da história lançado pelos russos em 1957 no contexto de corrida espacial da Guerra Fria. Do lado norte-americano, também não era incomum que o ex-presidente norte-americano Donald Trump se referisse ao SARS-COV-2 como “vírus chinês”. Ao mesmo tempo, esforços de promoção da cooperação técnica e financeira na crise sanitária internacional têm sido realizados pela Organização Mundial da Saúde (OMS), sendo o programa Covid-19 Vaccines Global Access” (Covax) o maior exemplo e cujo objetivo é promover a produção e o acesso global a um imunizante contra o COVID-19. Percebe-se também que o tema da diplomacia da vacina entrou na ordem do dia, tanto na imprensa quanto em trabalhos acadêmicos, denunciando as diferenças de poder e de recursos materializados nas desigualdades no acesso às vacinas no âmbito internacional.[1.

Embora esses temas tenham ganhado proeminência recentemente, ressalta-se neste texto que o impacto de disputas político-ideológicas na área da saúde internacional não é um fenômeno novo nas relações internacionais. Nesse sentido, o período da Guerra Fria, marcado pelo recrudescimento das rivalidades entre Estados Unidos (EUA) e União Soviética (URSS), exemplifica como disputas políticas influenciam dinâmicas da cooperação em saúde internacional. [2] Mais do que um aspecto conjuntural, a Guerra Fria foi um componente dinâmico das políticas internacionais de saúde ao longo do período. A bipolaridade impactou a institucionalização de organizações internacionais especializadas na área, como é o caso da própria Organização Mundial da Saúde (OMS), estabelecida em 1948, nas escolhas e nas práticas de projetos a serem implementados ou rechaçados em políticas de cooperação técnica internacional e nas perspectivas sobre diferentes projetos de sociedade, que, por sua vez, influenciaram concepções diversas sobre saúde e desenvolvimento (BIRN; NECOCHEA, 2020). Este artigo explora o maior empreendimento da OMS em termos financeiros, políticos e humanos no período: o Programa Global de Erradicação da Malária (PEM), lançado em 1955. O objetivo é, a partir do caso do PEM, enfatizar os elementos de Guerra Fria que caracterizaram os debates de então no campo da saúde internacional e, assim, explicitar como a implementação do programa refletiu a política externa norte-americana de contenção ao comunismo internacional. O texto expõe como a Guerra Fria impactou a OMS e analisa os elementos narrativos da bipolaridade que caracterizaram o PEM, além de promover breves reflexões a partir de perspectivas críticas da saúde global, ressaltando alguns elementos do atual contexto da política internacional na pandemia de COVID-19.

Os impactos da Guerra Fria na OMS ocorriam cotidianamente; as campanhas de erradicação de doenças, os processos de organização de serviços médicos, pesquisas científicas na área da saúde, as políticas de controle populacional e desenvolvimentos na área de medicina social constituíram temáticas da cooperação internacional permeadas pelas disputas político-ideológicas entre as duas superpotências. De fato, especialistas são unânimes ao enfatizar que a OMS foi estabelecida em 1948 sob forte influência da política externa norte-americana (CUETO, M.; BROWN, T. M.; FEE, E., 2019; FARLEY 2004, cap.16 e 17; PACKARD 2016). Em 1949 a URSS chegou a se retirar da organização, retornando ao órgão apenas em 1956, no contexto pós-estalinista.[3]

Campos (2006, p. 194-195) explica que a Guerra Fria impactou a OMS por meio da tensão entre perspectivas conflitantes sobre saúde, que, por sua vez, representavam diferentes projetos de sociedade e de métodos de como lidar com desafios sanitários no então chamado “Terceiro Mundo”. Em um extremo, defendido pelos EUA, propunha-se o foco em campanhas de erradicação de doenças. Essa concepção entendia que melhoras no campo da saúde eram fundamentais para a eliminação da pobreza, e não o contrário. Esse entendimento de “saúde como ausência de doenças” dava primazia à utilização das novas capacidades técnicas do período, desconsiderando problemas socioeconômicos das populações locais (CUETO, 2007). Em outro extremo do debate, uma abordagem alternativa argumentava que, “ainda que o controle de doenças fosse necessário, o desenvolvimento econômico seria um pré-requisito para a melhora nos índices de saúde” (FARLEY 2004, p. 285, tradução nossa, CAMPOS 2006, CUETO 2007, 2015 e 2019 e PACKARD 1997). A União Soviética, apesar de implementar campanhas de erradicação em seu território, filiava-se a essa última perspectiva em oposição aos Estados Unidos. 

Em meio às disputas político-ideológicas da Guerra Fria, o PEM se tornou a maior empreitada da OMS no período, materializando a consolidação da perspectiva norte-americana dentro da organização nos anos de 1950. Segundo Cueto (2006, p. 42), em 1959, dos 800 projetos em implementação pela OMS, 200 versavam sobre controle e erradicação de doenças. Porém, apesar de suas intenções globais, o PEM seria de fato implementado apenas na América Latina e na Índia, e embora tenham sido dispendidos vultosos recursos humanos, políticos e financeiros, não se alcançou o objetivo da erradicação da doença (CUETO 2007; CUETO, BROWN, FEE 2019, PACKARD 1997). Estudiosos apontam que, entre os motivos para o fracasso estavam justamente as premissas da abordagem ‘tecnicista’ do programa de erradicação. Eram elas a crença excessiva nos recursos técnicos, especialmente a ampla utilização de inseticidas de ação residual, como o DDT, no seu modelo verticalizado de implementação, que dava primazia a uma elite de técnicos estrangeiros em detrimento de conhecimentos locais e, finalmente, na abordagem estreita de saúde pública, que perdia de vista aspectos sociais fundamentais característicos da propagação do mosquito transmissor da doença (CUETO 2007, PACKARD 1997). À medida que se prolongava a insistência em terminar com o ciclo de transmissão da moléstia por meio da eliminação do mosquito transmissor, estes adquiriam cada vez mais resistência ao veneno. Há relatos, inclusive, de resistência à cloroquina, que, em muitas regiões, foi distribuída de forma ampla e como meio de prevenção à doença. Em 1969, a Assembleia-Geral da OMS reconheceu que a maior parte dos países não atingiria a erradicação da malária e aprovou uma resolução que questionava a eficácia de campanhas verticalizadas com foco em doenças específicas (CUETO; BROWN; FEE 2019, P. 110). 

A perspectiva anticomunista dos EUA na área da saúde internacional era também mobilizada a partir de discursos de promoção do desenvolvimento ligados à própria noção de segurança nacional (CUETO 2007). De fato, o antropólogo Arturo Escobar (1995), a partir de uma perspectiva crítica, argumenta que a “busca pelo desenvolvimento” era também um elemento de disputa de Guerra Fria, com implicações não somente nos modos de implementação de projetos de cooperação internacional, mas também na proeminência de perspectivas específicas de modelos de sociedade e de determinadas técnicas em detrimento de outras. No caso do projeto de poder estadunidense no período, “a saúde internacional passou a ser considerada investimento para o desenvolvimento, instrumento de eliminação da pobreza e arma política contra o comunismo” (CAMPOS 2006, p. 194, CUETO 2007, PACKARD 1997). Para os teóricos da Modernização, por exemplo, o argumento de conexão entre saúde e pobreza era o de que “pessoas saudáveis representavam ganhos maiores para as economias local e mundial do que pessoas doentes” (CUETO 2007, p. 89-90, tradução nossa).[4] Por essas razões, estudiosos apontam que o Programa Global de Erradicação da Malária da OMS se tratava de um programa de desenvolvimento econômico e político, tanto quanto de saúde pública – enfatizando que as perspectivas de saúde em jogo estavam acopladas a diferentes projetos de sociedade (CUETO 2007, PACKARD 1997, p. 284). 

Quanto à noção de segurança interacional, as autoridades norte-americanas argumentavam que programas internacionais em saúde eram ferramentas importantes para ‘quebrar os círculos viciosos’ entre doença e pobreza, que, por sua vez, poderiam resultar em guerras. Os EUA colocavam o engajamento externo do país na área como estratégia para projetar a sua imagem como defensores da paz em um contexto de tensões internacionais (CUETO, 2007). De fato, essa postura se coaduna com a estratégia norte-americana de contenção do comunismo internacional. Nesse período, o governo de Harry S. Truman (1945-1953) institucionalizava programas de cooperação técnica e econômica internacional como ferramentas estratégicas para esse propósito. [5]

O discurso da segurança aparecia também nas construções linguísticas e narrativas. Nesse aspecto, o Programa Global de Erradicação da Malária forneceu metáforas interessantes entre doença, segurança e guerra. Um dos exemplos consta no relatório da Fundação Rockefeller, instituição filantrópica norte-americana bastante atuante em projetos de erradicação no período, que dizia claramente que a erradicação da malária ajudaria na luta contra o comunismo, uma vez que essa doença seria um fator que provoca predisposição de uma comunidade por infeções por ‘germes políticos’ que poderiam atrasar e destruir a liberdade (CUETO, 2007. p. 34). A erradicação da malária aparecia nas falas de policymakers norte-americanos como sinônimo de modernização, como superação de uma condição que ‘escravizava os povos do Terceiro Mundo’. Essas construções linguísticas presentes nessas narrativas colocavam o programa como uma ‘guerra contra o mosquito’, nas palavras de Cueto (2007, p. 15-16), uma ‘cruzada’, um ‘dilema moral que separaria o bem do mal’. Somando-se a essa metáfora de cruzada e guerra moral, uma autoridade norte-americana descreveu o DDT, como uma ‘bomba atômica contra insetos’. Essas construções linguísticas estavam presentes também nas quatro etapas de implementação do programa, que seriam as fases de “preparação, ataque, controle e consolidação” – um vocabulário típico de operações militares (CUETO, 2007; CUETO; BROWN; FEE, 2019). 

Conforme enfatizado, a proeminência de campanhas verticais de erradicação de doenças, materializada no enorme esforço técnico e material do PEM representou a ‘vitória’ da proposta estadunidense na OMS. Esse caso histórico, no entanto, pode ser visualizado à luz de perspectivas críticas atuais sobre saúde global. Nesse sentido, é crucial que se reconheça que as escolhas da saúde global são construídas a partir de processos políticos que refletem relações de poder, com suas concepções de sociedade e de valores (NUNES 2020). Estas, por sua vez, têm impactos políticos concretos sobre políticas públicas na área da saúde, isto é, sobre o que deve ser protegido, o que deve ser prioridade e quais práticas seriam legítimas para se atingir determinado objetivo (NUNES, 2020). Por exemplo, as concepções que embasaram o PEM tiveram impactos práticos em sua implementação, no cotidiano das populações afetadas e nas políticas públicas da área em anos subsequentes. Ressalta-se que a intensa utilização do DDT dentro de residências, aliada à crença absoluta nas novas medicações, ocorreu em detrimento de atuação na melhora das condições socioeconômicas e sanitárias de vida das populações rurais afetadas pela doença (CUETO 2007, PACKARD 1997). 

Isso exemplifica impactos práticos de determinadas escolhas políticas no cotidiano dos indivíduos. Especificamente no caso do PEM na América Latina, Cueto (2007) enfatiza que, entre as consequências de longo prazo, está a construção de um padrão de saúde pública que denomina como “cultura da sobrevivência”. Isto é, uma predominância de intervenções de curto-prazo em saúde, gerando um círculo vicioso entre ‘soluções temporárias’ e epidemias que, por sua vez, reforçam vulnerabilidades pré-existentes. O autor reforça que, no caso do PEM, os programas de erradicação da malária não foram incorporados pelos sistemas nacionais de atenção e de serviços básicos em áreas rurais em anos subsequentes. Pesquisas recentes têm ressaltado, por exemplo, como técnicos que iam a campo implementar projetos de cooperação técnica eram a ponta de lança para aplicação de teorias, métodos, perspectivas sobre desenvolvimento e de projetos de sociedade no contexto de Guerra Fria (CHASTAIN; LOREK, 2020). Somando-se a esses trabalhos, Anne-Emanuelle Birn (2020), espeficicamente focada em estudos de história da saúde na América Latina, ressalta que temas de cooperação em saúde no período da Guerra Fria são fundamentais para lançar luz sobre desenvolvimentos mais recentes sobre políticas de saúde na região, tanto no plano interno quanto no internacional. 

Ao olhar para a dinâmica da competição política e técnico-científica, bem como para as narrativas decorrentes desse período de aumento de tensões EUA-URSS, percebe-se paralelos com o atual panorama de disputas diante da pandemia de COVID-19. Essas coincidências se reforçam não só quando a Rússia batiza sua vacina contra a Covid de Sputnik, mas também diante do relatório anual do U.S. Department of Health and Human Services (HHS) referente ao ano de 2020, que revelou que o governo Trump teria tentado influenciar o Brasil a rejeitar a vacina russa.[6] Essa breve menção no relatório, que aparece em tópico intitulado “Combatendo influências malignas nas Américas” afirma que o Office of Global Affairs (OGA) da instituição envidou esforços diplomáticos na região para “mitigar os esforços de certos países, incluindo Cuba, Venezuela e Rússia, que estariam trabalhando para aumentar influência na região em detrimento da segurança dos Estados Unidos” (HHS 2020, p. 48, tradução nossa). De menor repercussão na imprensa, o mesmo trecho cita que o escritório internacional do HHS teria oferecido ao Panamá assistência técnica do Centro de Controle e Prevenção de Doenças (CDC), “para que o país não aceitasse ajuda de médicos cubanos” (HHS 2020, p. 48). Esses registros demonstram quão impressionantes são as semelhanças das construções linguísticas e narrativas dos EUA, focados na perspectiva de segurança e de relações de poder, ao menos durante o governo Trump, com as narrativas aplicadas aos programas de saúde internacional durante a Guerra Fria. Independente dos desenvolvimentos políticos nos próximos meses, a breve análise do caso do Programa Global de Erradicação da Malária da OMS reforça que influências políticas, estratégicas e a própria securitização do tema da saúde global na arena internacional não é novidade. 



CONSIDERAÇÕES FINAIS



A imposição de determinadas percepções, valores e ideologias em temas normalmente tidos como ‘neutros’ e ‘técnicos’ não é um fenômeno novo. No caso da área da saúde pública, por exemplo, isso é bastante evidente quando se analisa a dinâmica da competição política e técnico-científica entre EUA e URSS no período da Guerra Fria. Nos primeiros anos desde a instituição da OMS, em 1948, havia o embate entre duas perspectivas sobre saúde em desenvolvimento no âmbito da organização. Uma delas, fortemente advogada pelos EUA, preconizava por uma visão que equivalia a saúde à ausência de doenças e, nessa linha, defendia campanhas de erradicação de doenças, implementadas de forma verticalizada e fortemente amparados nos avanços técnicos do período. O Programa Global de Erradicação da Malária, lançada pela OMS em 1955, tornou-se símbolo dessa abordagem, tendo constituído a maior empreitada na área de promoção da cooperação na área da saúde no período. A outra perspectiva, a qual a URSS se alinhava em oposição aos EUA, ressaltava que, ainda que o controle e a eliminação de doenças fossem importantes, uma abordagem mais ampla focada nos aspectos socioeconômicos era crucial. 

Em meio a essas discussões, a União Soviética chegou a se retirar da OMS em 1949, tendo retornando apenas 1956 já no período pós-stalinista. De fato, o caso do PEM torna evidente como os EUA alinhavam a perspectiva erradicacionista à sua política anticomunista, utilizando narrativas binárias, construções sociais sobre o ‘outro’ e a noção de ‘perigo’. Esses aspectos eram mobilizados nos próprios discursos de promoção de desenvolvimento no então chamado “Terceiro Mundo”. Nesse contexto, projetos de saúde internacional eram, além de investimento para o desenvolvimento, uma arma política contra o comunismo.  

Finalmente, é fundamental ressaltar que os impactos político-ideológicos em iniciativas na área da saúde internacional, provocam consequências na vida de indivíduos. Conforme apontado por perspectivas críticas de saúde global, podendo reforçar vulnerabilidades pré-existentes. Nesse sentido, é crucial que analistas reconheçam que os debates públicos em saúde global refletem relações de poder que, por vezes, silenciam abordagens alternativas para problemas conhecidos. Não à toa, ao chamar a atenção para a necessidade de abordagens mais abrangentes para a pandemia de Covid-19, Richard Horton (2020) ressalta o caráter sindêmico da atual emergência – isto é, para além dos determinantes biológicos da doença, os fatores socioeconômicos que exacerbam desigualdades e vulnerabilidades. Nesse aspecto, revisitar experiências históricas que guardam atualidades com o que se passa atualmente com a atual pandemia de COVID-19, suas competições tecnológicas e narrativas, é de fundamental importância. 



REFERÊNCIAS


BIRN, Anne-Emanuelle; NECOCHEA, Lóples, Raúl (eds). Peripheral Nerve: health and medicine in Cold War Latin America, Duke University Press, 2020

BRANDS, Hal. Latin America’s Cold War, Harvard University Press, 2010

CAMPOS, André Luiz Vieira de. Políticas Internacionais de Saúde na Era Vargas: O Serviço Especial de Saúde Pública, 1942-1960, Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2006. 

CHASTAIN, Andra B., LOREK, Timothy W. Itineraries of Expertise – Science, Technology, and the Environment inLatin America’s Long Cold War, University of Pittsburgh Press, 2020.

CUETO, Marcos. Cold war, deadly fevers: malaria eradication in Mexico, 1955-1975. Washington, D.C. : Baltimore: Woodrow Wilson Center Press ; Johns Hopkins University Press, 2007. 

CUETO, Marcos.; BROWN, Theodore.; FEE, Elizabeth. The World Health Organization: A History. 1. ed. [s.l.] Cambridge University Press, 2019. 

ESCOBAR, Arturo. Encountering Development – The Making and Unmaking of the Third World. New Jersey: Princeton University Press, 1995

FARLEY, John. To cast out disease: a history of the International Health Division of the Rockefeller Foundation (1913-1951). Oxford ; New York: Oxford University Press, 2004. 

GILMAN, Nils. 2003. Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America. Vol. 53. Baltimore and London: John Hopkins University Press. 

HORTON, Richard. Offline: COVID-19 is not a pandemic. The Lancet, v. 19, n.1, p. 141-170, Setembro, 2020. Disponível em: https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(20)32000-6/fulltext

LATHAM, Michael. 1998. Ideology, Social Science, and Destiny: Modernization and the Kennedy-Era Alliance for Progress. Diplomatic History, Vol. 22, n 2, p 199–229.

____. 2000. Modernization as Ideology. American Social Science and ‘Nation Building’ in the Kennedy Era. Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press. 

LOUREIRO, Felipe. Aliança para poucos? Ajuda econômica norte-americana para estados brasileiros durante o governo João Goulart (1961-1964). Tese de Livre Docência – Universidade de São Paulo, 2017.

NUNES, João. Critical Security Studies and Global Health. In: NUNES, J. (Ed.). The Oxford Handbook of Global Health Politics. Oxford University Press, 2020. p. 160–177. 

PACKARD, Randall. Malaria Dreams: Postwar visions of health and development in the third world. Malaria Anthropology: Cross-Cultural Studies in Health and Illness. v. 17, n. 3, p. 279-296, 1997

___. A history of global health: interventions into the lives of other peoples. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2016. 

PACKENHAM, Robert A. Liberal America and the Third World. Political Development Ideas in Foreign Aid and Social Science. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1973.

TAFFET, Jeffrey. Foreign Aid as Foreign Policy. The Alliance for Progress in Latin America. New York and London: Routledge. 2007.

THE GUARDIAN. How the race for a Covid-19 vaccine is getting dirty. 20/08/2020. Disponível em: https://www.theguardian.com/society/2020/aug/30/how-the-race-for-a-covid-19-vaccine-got-dirty. Acesso em 10 de junho de 2021.

US DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES. 2020 Annual Report 2020. Available at https://www.hhs.gov/sites/default/files/2020-annual-report.pdf. Acesso em 16 de março de 2021.

WASHINGTON POST. U.S. officials pushed Brazil to reject Russia’s coronavirus vaccine, according to HHS report. 16/03/2021. Disponível em https://www.washingtonpost.com/world/2021/03/16/hhs-brazil-sputnik-russia/. Acesso em 10 de junho de 2021.

WESTAD, Odd Arne. The Global Cold War: Third World Interventions and the Making of Our times, Cambridge University Press, 2005.



[1] O tema da ‘corrida pela vacina’ foi abordado por diversos meios de comunicação. Ressalta-se aqui a matéria jornalística do The Guardian, disponível em https://www.theguardian.com/society/2020/aug/30/how-the-race-for-a-covid-19-vaccine-got-dirty. Para informações sobre o programa Covax, ver https://www.who.int/initiatives/act-accelerator/covax e https://www.thelancet.com/journals/langlo/article/PIIS2214-109X(20)30415-0/fulltext


[2] Essa rivalidade materializou-se em disputas nos campos militar, de ciência e tecnologia, da economia e o cultural. Nesse sentido, a cooperação técnica internacional constituiu instrumento de política externa importante, com impactos particularmente duradouros sobre o então chamado “Terceiro Mundo”. Para trabalhos sobre cooperação técnica e econômica durante a Guerra Fria, ver Loureiro (2017), Patterson (1973) e Taffet (2007). Para trabalhos específicos sobre Guerra Fria na América Latina ou sobre os impactos no “Terceiro Mundo”, ver Brands (2010) e Westad (2005).

[3] Entre os países que também se retiraram da OMS nessa ocasião estavam a Albânia, a Bulgária, a antiga Tchecoslováquia, China, Hungria e Polônia. A República Popular da China somente entrou na OMS em 1973. Ver Cueto; Brown; Fee (2019)


[4] A Teoria da Modernização surgiu a partir de uma série de estudos independentes, publicados em 1957, acerca das políticas de ajuda externa dos Estados Unidos. Foram os trabalhos de dois pesquisadores do Massachussets Institute of Technology (MIT), Max F. Milikan e Walt W. Rostow, que lançaram algumas das principais ideias que embasaram a Teoria da Modernização. Para mais informações sobre essa abordagem, ver Loureiro (2017, p. 40-42, 48-50). Mais discussões sobre Teoria da Modernização estão presentes em Nils Gilman (2003), Latham (1998 e 2000) e Taffet (2007, cap. 1).


[5] Exemplos desses programas são o Plano Marshall (1948), voltado para a reconstrução europeia no pós-2ª Guerra Mundial, e o programa do Ponto Quatro (1949), que, mais modesto em termos financeiros, previa cooperação técnica com países do Terceiro Mundo. No governo do presidente John F. Kennedy (1961-1963), os norte-americanos lançariam ainda a Aliança para o Progresso, programa de cooperação socioeconômica especificamente voltado para a América Latina. Para abordagem abrangente sobre programas de cooperação e ajuda externa dos EUA, ver Packenham (1973). 


[6] O tema teve grande repercussão na imprensa, tendo sido noticiado à época pelos jornais Washington Post e pela plataforma de notícias Brazil Wire. As reportagens estão disponíveis em: https://www.washingtonpost.com/world/2021/03/16/hhs-brazil-sputnik-russia/ e https://www.brasilwire.com/exclusive-washington-pressured-brazil-not-to-buy-malign-russian-vaccine/ (Acesso em 10 de junho de 2021).



Nathalia Candido Stutz Gomes é pesquisadora na área de Relações Internacionais na Universidade de São Paulo. Graduada na PUC-SP e Mestre em Relações Internacionais pelo programa de pós-graduação do IRI - USP com bolsa CAPES (dedicação integral). É atualmente Doutoranda no mesmo programa, integrante do Laboratório de Estudos sobre o Brasil e o Sistema Mundial (Labmundi) e foi bolsista do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre Estados Unidos (INCT-INEU). Tem interesse nos temas de História das relações internacionais do Brasil, História das relações Brasil-EUA (especialmente durante a Guerra Fria), política externa brasileira e cooperação internacional na área da saúde pública.



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